ASSEDEL
Seit 2019 lehnen sich die Studierenden der Polytechnique in Saclay gegen den Energieriesen Total auf. Dieser wollte sich nämlich lange in der Nähe des Campus ansiedeln, indem er dort ein Forschungs- und Innovationszentrum baute.1 Zwischen Vorteilsnahme und Missachtung von Umweltstandards hat Total Energie den Zorn mehrerer Vereinigungen erregt und tut dies weiterhin, darunter La Sphinx, eine Studierendenvereinigung der Polytechnique, die sich dem Einsatz für Umweltbelange widmet.2 Doch der Kern der Sache liegt nicht mehr dort. Indem sie rechtliche Schritte einleiteten, ahnten die Studierenden der Polytechnique nicht, dass sie die Büchse der Pandora öffnen und sich mit weiteren schwerwiegenden Rechtsproblemen konfrontiert sehen würden, die gegen die Vereinigungsfreiheit und das Recht auf ein faires Verfahren verstoßen.
Auch wenn das Ansiedlungsprojekt vom Unternehmen Total schließlich aufgegeben wurde, ist der Rechtsstreit für die Studierenden der Polytechnique noch lange nicht beendet.
Eine erste Klage: die Abweisung durch das Verwaltungsgericht
Im April 2021 haben drei Vereinigungen (La Sphinx, Anticor und Greenpeace Frankreich) bei der Staatsanwaltschaft Paris Anzeige gegen Herrn Patrick Pouyanné, den Vorstandsvorsitzenden von Total Energie, wegen Vorteilsnahme erstattet. Mehrere Anhaltspunkte legen nämlich nahe, dass er seine Funktion als Mitglied des Verwaltungsrats der École polytechnique ausgenutzt hat, indem er im Namen von Total in den Entscheidungsprozess eingegriffen hat, der zur endgültigen Zustimmung des Verwaltungsrats der Hochschule zur Ansiedlung des Forschungs- und Innovationszentrums des Unternehmens Total Energie im Herzen ihres Campus geführt hat.3
Parallel dazu hat die Vereinigung La Sphinx beim Verwaltungsgericht Versailles einen Eilantrag auf Aussetzung des Vollzugs (référé suspension) sowie eine Nichtigkeitsklage gegen die Baugenehmigung eingereicht, die Total von der Gemeinde für die Errichtung seines Gebäudes erteilt worden war. Ein référé suspension ist ein Eilverfahren, das darauf abzielt, den Vollzug einer Entscheidung auszusetzen, die Gegenstand einer Nichtigkeits- oder Abänderungsklage ist. Dieser Mechanismus kann ausgelöst werden, wenn die Dringlichkeit dies rechtfertigt und ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung bestehen.4
Mit einem wenige Tage später ergangenen Beschluss wies der Eilrichter des Verwaltungsgerichts diesen Antrag ab. Grund für die Abweisung war die Berufung auf das ELAN-Gesetz, das Artikel L. 600-1-1 des Städtebaugesetzbuchs (Code de l'urbanisme) ändert.5
Dieses Gesetz legt fest, dass eine Vereinigung, um gegen eine städtebauliche Genehmigung vorgehen zu können, ihre Satzung mindestens ein Jahr vor dem Aushang des Genehmigungsantrags hinterlegt haben muss. Im vorliegenden Fall hob der Eilrichter des Verwaltungsgerichts jedoch hervor, dass die Hinterlegung der geänderten Satzung der Vereinigung weniger als ein Jahr vor dem Aushang des städtebaulichen Genehmigungsantrags von Total im Rathaus erfolgt war, was die Abweisung der Antragsteller rechtfertigte. Die Studierendenvereinigung gab jedoch nicht auf und rief den Staatsrat (Conseil d'État) an, da sie der Ansicht war, dass das Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz missachtet worden sei, und zwar entgegen der französischen Verfassung.6
Den Zugang zur Justiz für bestimmte Vereinigungen einschränken: verfassungskonforme Maßnahme oder Behinderung des Rechts auf Rechtsbehelf?
La Sphinx, unterstützt von France Nature Environnement, wandte sich an den Staatsrat, um den Beschluss des Verwaltungsgerichts Versailles aufheben zu lassen und eine vorrangige Normenkontrollfrage (question prioritaire de constitutionnalité, QPC) an den Verfassungsrat (Conseil constitutionnel) weiterzuleiten. Der Staatsrat entscheidet daraufhin zugunsten der Vereinigung und erkennt an, dass „die Frage, inwieweit diese Bestimmungen die durch die Verfassung garantierten Rechte und Freiheiten beeinträchtigen, insbesondere das durch Artikel 16 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte garantierte Recht auf Rechtsbehelf, ernsthaft ist."7
Indem der Staatsrat auf den ernsthaften und möglicherweise verfassungswidrigen Charakter des ELAN-Gesetzes hinweist, macht er die Gefährdung bestimmter Grundfreiheiten wie des Zugangs zur Justiz deutlich. Zwar besteht das Hauptziel des ELAN-Gesetzes darin, missbräuchliche Klagen zu vermeiden, doch seine Wirkung ist eine ganz andere: Dieses Gesetz nimmt bestimmten Vereinigungen im Städtebaurecht die Möglichkeit, den Rechtsweg zu beschreiten.
Müssen die französischen Gesetze aber nicht die französische Verfassung achten, die ihrerseits der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte (DDHC) unterliegt? Und verankert Artikel 16 der DDHC nicht insbesondere das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor einem unabhängigen und unparteiischen Richter? Ist dieser Artikel nicht die Garantie dafür, dass die übrigen von der französischen Verfassung proklamierten Rechte und Freiheiten geachtet werden?
Gewiss kann die Anwendung bestimmter Rechte, darunter des Rechts auf Rechtsbehelf, Ausnahmen unterliegen, jedoch nur, wenn diese rechtlich gerechtfertigt sind. Wie aber lässt sich im vorliegenden Fall rechtfertigen, dass die Dauer des Bestehens einer Vereinigung darüber entscheidet, ob diese den Rechtsweg missbräuchlich nutzt? Diese Frage haben die Vereinigungen (La Sphinx und FNE) dem Verfassungsrat gestellt.8
Die Entscheidung des Verfassungsrats: eine fragwürdige und parteiische Prüfung der Verfassungskonformität
Die betroffenen Vereinigungen riefen den Verfassungsrat an, um eine Prüfung der vorrangigen Normenkontrollfrage (QPC) zum ELAN-Gesetz auszulösen. Die QPC ist ein in Artikel 61-1 der französischen Verfassung vorgesehener Mechanismus, der es erlaubt, die Vereinbarkeit eines bereits verkündeten Gesetzes mit der französischen Verfassung nachträglich zu prüfen.
Mit einer Entscheidung vom 1. April 2022 erklärt der Verfassungsrat das ELAN-Gesetz für verfassungskonform.9 Mit anderen Worten: Die neun im Rat sitzenden Richter sehen in diesem Gesetz keine Bestimmungen, die gegen die durch die französische Verfassung garantierten Freiheiten verstoßen. Das ELAN-Gesetz behindert das Recht der Vereinigungen auf Rechtsbehelf nicht in ungerechtfertigter oder rechtswidriger Weise.
Man könnte meinen, der Rechtsstreit ende hier, doch das ist nicht der Fall. Tatsächlich stellen die Vereinigungen, die diese Klagen betreiben, insbesondere France Nature Environnement, diese QPC-Entscheidung infrage. Zum einen sind die vom französischen Staat vor dem Verfassungsrat vorgebrachten Rechtfertigungen schwach und machen den ursächlichen Zusammenhang zwischen der Dauer des Bestehens einer Vereinigung und ihrem Interesse an einer Klageerhebung nicht klar deutlich. Zum anderen weisen die Vereinigungen darauf hin, dass unter den Richtern des Verfassungsrats zwei ehemalige Minister sind, die aktiv an der Ausarbeitung und Verabschiedung des angefochtenen Gesetzes mitgewirkt haben. Tatsächlich haben Frau Jacqueline Gourault und Herr Jacques Mézard, beide ehemalige Minister für den Zusammenhalt der Gebiete und die Beziehungen zu den Gebietskörperschaften, den ELAN-Gesetzentwurf vorangetrieben.
Damit stellt sich die Frage der Unparteilichkeit der Richter. Wie oben erläutert, unterliegt die französische Verfassung der DDHC, die ihrerseits das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor einem unabhängigen und unparteiischen Richter verankert. Wie ist es denkbar, dass ehemalige Minister ein unparteiisches Urteil über ein Gesetz fällen, dessen Urheber sie sind?
Genau das sieht jedoch die Geschäftsordnung des QPC-Verfahrens vor dem Verfassungsrat vor. Absatz 4 von Artikel 4 bestimmt: „Die bloße Tatsache, dass ein Mitglied des Verfassungsrats an der Ausarbeitung der Gesetzesbestimmung mitgewirkt hat, die Gegenstand der Verfassungsfrage ist, stellt für sich genommen keinen Ablehnungsgrund dar."10 Damit stellt sich zusätzlich zu den durch das ELAN-Gesetz aufgeworfenen Problemen ein neues Rechtsproblem: die Parteilichkeit der Verfassungsrichter.
Die Anrufung des Compliance-Ausschusses der Aarhus-Konvention: letztes Kapitel der Rechtssaga?
Am 29. August 2022 haben France Nature Environnement und zwei weitere Vereinigungen dem Compliance-Ausschuss der Aarhus-Konvention eine Mitteilung übermittelt.11 Diese Konvention von 1998 ist ein internationales Übereinkommen für Umweltdemokratie. Ihre drei großen Ziele sind: die Verbesserung der von den Behörden bereitgestellten Umweltinformationen; die Förderung der Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben; und die Erweiterung der Bedingungen für den Zugang zur Justiz in Umweltangelegenheiten sowie des Zugangs zu Informationen. Die Einhaltung der Konvention durch die Mitgliedstaaten wird durch den Compliance-Ausschuss sichergestellt.
Die Mitteilung der Vereinigungen macht geltend, dass Frankreich Artikel 2 Absatz 5 sowie Artikel 9 Absätze 2, 3 und 5 der Konvention nicht einhalte, und zwar in Bezug auf den Zugang nichtstaatlicher Organisationen zur Justiz in Planungsangelegenheiten und den Zugang zur Justiz vor einem unparteiischen Organ in Fällen, mit denen der Verfassungsrat befasst ist.
Bislang hat Frankreich über seine Ständige Vertretung bei den Vereinten Nationen geantwortet und ist der Auffassung, dass es weder bei den Einschränkungen des Zugangs zur Justiz noch bei der Parteilichkeit der Verfassungsrichter ein Problem gebe.12 Da sich der Ausschuss bereits positiv zur Zulässigkeit der Mitteilung geäußert hat, wird es noch mehrere Jahre dauern, bis alle Argumente beider Seiten und die Schlussfolgerungen des Ausschusses vorliegen.
Fortsetzung folgt…
assedel
1 Marine Miller, « Hypocrisie Total : à Polytechnique, la révolte des élèves contre la major pétrolière ne faiblit pas » (Le Monde, veröffentlicht am 06. Juli 2021, geändert am 06. Juli 2021) https://www.lemonde.fr/campus/article/2021/07/06/hypocrisie-total-a-polytechnique-la-revolte-des-eleves-contre-la-major-petroliere-ne-faiblit-pas_6087141_4401467.html
2 La Sphinx, « Affaire Total : La Sphinx porte plainte » (veröffentlicht am 29. April 2021) https://la-sphinx.fr/la-sphinx-porte-plainte/
3 Greenpeace, « Total à Polytechnique : plainte contre Patrick Pouyanné » (veröffentlicht am 29. April 2021) https://www.greenpeace.fr/total-a-polytechnique-plainte-contre-patrick-pouyanne/
4 Artikel L521-1 des Verwaltungsgerichtsgesetzbuchs (Code de justice administrative).
5 Gesetz Nr. 2018-1021 vom 23. November 2018 über die Entwicklung des Wohnungswesens, der Raumordnung und der Digitalisierung.
6 Staatsrat, Entscheidung CE Nr. 455122 vom 31. Januar 2022.
7 Ebd., Erwägungsgrund 4.
8 France Nature Environnement, « La France entrave l'accès à la justice des associations : nous saisissons les Nations Unies » (veröffentlicht am 27. September 2023)
9 Verfassungsrat, Entscheidung Nr. 2022-986 QPC vom 1. April 2022.
10 Verfassungsrat, Geschäftsordnung des QPC-Verfahrens vor dem Verfassungsrat, Artikel 4.4
11 Vereinte Nationen, Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (unterzeichnet 1998, in Kraft getreten am 30. Oktober 2001), Vereinte Nationen, Vertragssammlung, Bd. 2161, S. 447.
12 France Nature Environnement, « La France entrave l'accès à la justice des associations : nous saisissons les Nations Unies » (veröffentlicht am 27. September 2023)