ASSEDEL
Die Venedig-Kommission hat am 13. Juni 2023 ihre Zwischenstellungnahme zu Artikel 49 der französischen Verfassung und der von der Regierung betriebenen Praxis abgegeben. Die Kommission hebt mehrere Bedenken hinsichtlich dieses Verfahrens hervor, das es erlaubt, einen Gesetzentwurf ohne Abstimmung in der Nationalversammlung anzunehmen, indem die Regierung die Vertrauensfrage stellt.
ASSEDEL wollte der Kommission ihre eigene Analyse der Herausforderungen und Risiken einer missbräuchlichen Anwendung eines solchen Artikels mitteilen und hat daher einen Bericht eingereicht, der vier Problemfelder benennt: die Kombination von Artikel 49 mit anderen Instrumenten des rationalisierten Parlamentarismus, seine Unvereinbarkeit mit Artikel 6 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789, die Bedeutung der Unterscheidung zwischen Verfassungsmäßigkeit und demokratischer Legitimität und schließlich die Schwäche des Misstrauensantrags.
Wir laden Sie ein, den Bericht von ASSEDEL hier. einzusehen.
Die Kommission hat in ihrer Stellungnahme bestätigt, die Anmerkungen unseres Vereins erhalten zu haben. Wir stellen im Übrigen zahlreiche Übereinstimmungen zwischen ihrer Analyse und der von ASSEDEL fest.
Es erscheint notwendig, eine Bilanz der Beobachtungen und Empfehlungen aus dieser Stellungnahme zu ziehen, um die gemeinsamen Bedenken hervorzuheben, die sich im Hinblick auf die Anwendung von Artikel 49 Absatz 3 in Frankreich abzeichnen.
Anmerkungen von ASSEDEL zur Stellungnahme der Venedig-Kommission
Vor allem verkennt die Kommission nicht die Bedeutung des ursprünglichen Zwecks dieses Artikels, nämlich der Regierung eine hohe Stabilität zu erhalten und ihr die Fähigkeit zu geben, die Politik des Landes zu führen. Sie versteht den Willen und die Notwendigkeit, der Instabilität der Vierten Republik mit Methoden des rationalisierten Parlamentarismus zu begegnen, und hebt die Wirksamkeit eines solchen Durchsetzungsverfahrens für genau diesen Zweck hervor (§9).
Dennoch äußert die Venedig-Kommission, ebenso wie ASSEDEL, ihre Bedenken und benennt drei Hauptprobleme: den Pluralismus, die Gewaltenteilung und die Souveränität des Gesetzgebers.
Artikel 49 der Verfassung wird von der Kommission als „autonome gesetzgebende Gewalt in den Händen der Exekutive“1 und nicht als Delegation bezeichnet (§25). Diese Definition wirft ein offensichtliches Problem der Gewaltenteilung auf und lässt erkennen, dass dieser Artikel eine zu weitgehende Einmischung der Exekutive in die Befugnisse des Gesetzgebers erlaubt.
Als Hüterin des Rechtsstaats erinnert die Venedig-Kommission daran, dass der Pluralismus eines der unverzichtbaren Elemente für einen demokratischen Staat wie Frankreich ist. Ein Verfassungsmechanismus wie Artikel 49 Absatz 3, der es erlaubt, jede parlamentarische Debatte zu umgehen und folglich eine ganze Bandbreite oppositioneller Meinungen unsichtbar zu machen, ist in einem Rechtsstaat besorgniserregend. Um die Risiken einer Verschlechterung der demokratischen Debatte zu mindern und die Meinungsvielfalt zu wahren, empfiehlt die Kommission, die Praxis verpflichtend zu machen, Artikel 49 Absatz 3 erst nach der Generaldebatte zu aktivieren (§47), was den Oppositionsparteien einen Raum der Sichtbarkeit für ihre unterschiedlichen Meinungen bietet.
In unserem Bericht haben wir auf die Gefahr hingewiesen, die Artikel 49 für das Kräfteverhältnis zwischen Parlament und Exekutive darstellt, das durch die Einführung der Mechanismen des rationalisierten Parlamentarismus bereits anfänglich aus dem Gleichgewicht geraten ist. Zu einer ähnlichen Feststellung gelangend, hebt die Kommission die Besonderheit des französischen Mechanismus hervor, der „dem Premierminister nicht die Möglichkeit einräumt, die Vertrauensfrage an die Nationalversammlung zu stellen, um die Annahme des Gesetzes zu befördern“2 (§41). Wir sind der Ansicht, dass ein solches Verfahren die Härte eines Durchsetzungsverfahrens wie desjenigen des Artikels 49 abmildern und der Exekutive zugleich ein Instrument an die Hand geben würde, um die Führung ihrer Politik fortzusetzen. Artikel 49 sieht einen umgekehrten Mechanismus vor, indem er den Gesetzgeber in die Rolle des Initiators des Misstrauensantrags versetzt. Das Vertrauen wird nicht von der Exekutive erbeten, und die Rolle des Gesetzgebers wird einmal mehr geschwächt.
Die Kommission äußert dieselben Befürchtungen wie ASSEDEL hinsichtlich des Misstrauensantrags; sie vertritt, dass dieses Instrument mit seinen „sehr hohen Kosten“3 (dem Sturz der Regierung) und seinem zu engen Rahmen, der es den Abgeordneten nicht erlaubt, den Gesetzentwurf zu ändern, den Abgeordneten keinen ausreichenden Raum für Widerspruch bietet. Die Kommission stützt sich, ebenso wie ASSEDEL in ihrem Bericht, auf die Beobachtungen von Eleonora Bottini, um zu bekräftigen, dass die Nationalversammlung mit der Abstimmung über den Misstrauensantrag nicht für oder gegen das fragliche Gesetz stimmt, sondern für oder gegen den Verbleib der Regierung im Amt4; die Nationalversammlung hat somit keine Möglichkeit, sich zu dem fraglichen Gesetzentwurf zu äußern (§43).
ASSEDEL möchte dieser Analyse hinzufügen, dass das Verfahren zur Annahme eines Misstrauensantrags sein Scheitern stark begünstigt, wie wir in unserem Bericht gezeigt haben. Dieser Mechanismus, der das einzige Handlungsmittel der Nationalversammlung im Falle der Aktivierung von Artikel 49 Absatz 3 darstellt, begünstigt Manöver der Exekutive und war im Übrigen während der Fünften Republik nur ein einziges Mal erfolgreich.
Ebenso wie ASSEDEL befürchtet die Kommission, dass die Kombination von Artikel 49.3 mit anderen Instrumenten des rationalisierten Parlamentarismus wie Artikel 47 die parlamentarische Debatte noch stärker beschädigen könnte. Sie betont die Notwendigkeit, der parlamentarischen Debatte Zeit zu lassen (§49).
Sie betrachtet die Kontrolle des Verfassungsrats über „die Klarheit und Aufrichtigkeit der parlamentarischen Debatten“5 jedoch als Garantie; ASSEDEL widerspricht in diesem Punkt, wie sie in ihrem Bericht erläutert: Sie betrachtet die Kontrolle des Verfassungsrats, insbesondere durch den rein positivistischen Ansatz in seiner Entscheidung 2023-848 DC, nicht als wirksames Mittel, um die Wahrung einer qualitativ hochwertigen demokratischen Debatte zu gewährleisten.6
ASSEDEL schließt sich jedoch der Auffassung der Kommission an, wenn diese feststellt, dass der Verfassungsrat durch seine bloße Kontrolle der Einhaltung des Verfahrens keine ausreichende Garantie für die Vorherrschaft der gesetzgebenden Gewalt bietet.
1 Venedig-Kommission, ‘France – Avis intérimaire sur l’article 49.3 de la Constitution’, Absatz 25 „Artikel 49.3 der französischen Verfassung ist keine Form der Delegation; er sollte besser als autonome gesetzgebende Gewalt in den Händen der Exekutive betrachtet werden“.
2 Venedig-Kommission, ‘France – Avis intérimaire sur l’article 49.3 de la Constitution’, Absatz 41, „Artikel 49.3 sieht nicht die Möglichkeit vor, dass der Premierminister die Vertrauensfrage an die Nationalversammlung stellt, um die Annahme des Gesetzes zu befördern“.
3 ASSEDEL, ‘Lettre pour la commission de venise concernant l’usage de l’article 49 de la constitution française’, „In Wirklichkeit sprechen sich die Abgeordneten mit der Abstimmung über den Antrag nicht „für“ oder „gegen“ den vorgeschlagenen Text aus, sondern „für“ oder „gegen“ den Verbleib der Regierung im Amt. Der Gegenstand dieser Abstimmung spiegelt daher nicht die Meinung des Gesetzgebers zu dem fraglichen Text wider“.
4 Eleonora Bottini, ‘Constitutional? Perhaps. Democratic? Not so much’ (27 march 2023), Verfassungsblog: On Matters Constitutional, https://verfassungsblog.de/constitutional-perhaps-democratic-not-so-much/
5 Venedig-Kommission, ‘France – Avis intérimaire sur l’article 49.3 de la Constitution’, Absatz 49 „Die Kontrolle des Verfassungsrats über „die Klarheit und Aufrichtigkeit der parlamentarischen Debatten“ kann jedoch eine Garantie gegen Exzesse darstellen“.
6 ASSEDEL, ‘Lettre pour la commission de venise concernant l’usage de l’article 49 de la constitution française’, „Der Verfassungsrat verfolgt in seiner Entscheidung Nr. 2023-849 DC einen rein positivistischen Ansatz der Verfassung, der es ihm nicht erlaubt, „die Rolle des Garanten der Rechte zu übernehmen“ […] noch zu einer Reflexion über die Risiken einer Verschlechterung der demokratischen Debatte und des Rechtsstaats zu gelangen.“