ASSEDEL
Venedik Komisyonu, 13 Haziran 2023'te Fransız Anayasası'nın 49. maddesi ve hükümetin bu maddeyi uygulama biçimi hakkındaki ara görüşünü yayımladı. Komisyon, hükümetin sorumluluğunu ortaya koyarak bir kanun tasarısının Ulusal Meclis'te oylanmadan kabul edilmesine olanak tanıyan bu usule ilişkin çeşitli endişelerin altını çiziyor.
ASSEDEL, böyle bir maddenin kötüye kullanılmasının yarattığı sorunlara ve risklere ilişkin kendi analizini Komisyon'la paylaşmak istemiş ve bu nedenle dört sorunu tespit eden bir rapor sunmuştur: 49. maddenin rasyonelleştirilmiş parlamentarizmin diğer araçlarıyla birleştirilmesi, 1789 tarihli İnsan Hakları Bildirisi'nin 6. maddesiyle bağdaşmazlığı, anayasaya uygunluk ile demokratik meşruiyet arasındaki ayrımı dikkate almanın önemi ve son olarak gensoru önergesinin zayıflığı.
ASSEDEL'in raporunu buradan inceleyebilirsiniz.
Komisyon, görüşünde derneğimizin görüşlerini aldığını doğrulamıştır. Ayrıca Komisyon'un analizi ile ASSEDEL'in analizi arasında çok sayıda örtüşme tespit ediyoruz.
Fransa'da 49. maddenin 3. fıkrasının kullanımına ilişkin ortaya çıkan ortak endişeleri vurgulamak için bu görüşten çıkan gözlemlerin ve tavsiyelerin bir değerlendirmesini yapmak gerekli görünmektedir.
ASSEDEL'in Venedik Komisyonu görüşüne ilişkin gözlemleri
Her şeyden önce Komisyon, bu maddenin asıl amacının önemini göz ardı etmemektedir: hükümetin güçlü bir istikrarı korumasına ve ülkenin politikasını yürütme kapasitesine sahip olmasına olanak tanımak. Komisyon, Dördüncü Cumhuriyet'in istikrarsızlığına rasyonelleştirilmiş parlamentarizm yöntemleriyle karşı koyma istek ve zorunluluğunu anlamakta ve bu özel amaç bakımından böyle bir zorla geçirme usulünün etkililiğinin altını çizmektedir (§9).
Bununla birlikte, ASSEDEL gibi Venedik Komisyonu da endişelerini dile getirmekte ve üç temel meseleyi tespit etmektedir: çoğulculuk, kuvvetler ayrılığı ve yasama organının egemenliği.
Anayasa'nın 49. maddesi, Komisyon tarafından bir yetki devri olarak değil, « yürütmenin elinde özerk bir yasama yetkisi » olarak tanımlanmaktadır1 (§25). Bu tanım, kuvvetler ayrılığı bakımından açık bir sorun ortaya koymakta ve bu madde aracılığıyla yürütmenin yasama organının yetkilerine fazlasıyla müdahale etmesine izin verildiğini gündeme getirmeyi mümkün kılmaktadır.
Hukuk devletinin koruyucusu olarak Venedik Komisyonu, çoğulculuğun Fransa gibi demokratik bir devlet için vazgeçilmez unsurlardan biri olduğunu hatırlatmaktadır. 49. maddenin 3. fıkrası gibi, her türlü parlamento tartışmasını bertaraf etmeye ve dolayısıyla bir dizi muhalefet görüşünü görünmez kılmaya olanak tanıyan bir anayasal mekanizma, hukuk devleti içinde endişe vericidir. Demokratik tartışmanın bozulması risklerini azaltmak ve görüşlerin çeşitliliğini korumak amacıyla Komisyon, muhalefet partilerinin görüş çeşitliliğine görünürlük alanı sağlayan, 49. maddenin 3. fıkrasının yalnızca genel görüşmeden sonra devreye sokulması uygulamasının zorunlu hale getirilmesini önermektedir (§47).
Raporumuzda, rasyonelleştirilmiş parlamentarizm mekanizmalarının getirilmesiyle başlangıçta zaten dengesiz olan Parlamento ile yürütme arasındaki güç dengesi bakımından 49. maddenin oluşturduğu tehlikeyi vurguladık. Benzer bir tespitte bulunan Komisyon, Fransız mekanizmasının, Başbakan'ın kanunun onaylanmasını teşvik etmek üzere Ulusal Meclis'ten güvenoyu isteme olanağını « öngörmeyen » özgünlüğüne dikkat çekmektedir2 (§41). Böyle bir usulün, 49. maddedeki gibi zorla geçirme usulünün şiddetini hafifletirken yürütmeye politikasını sürdürme imkânı veren bir araç sunacağını düşünüyoruz. 49. madde ise tersine bir mekanizma öngörerek yasama organını gensoru önergesinin başlatıcısı rolüne yerleştirmektedir. Güven yürütme tarafından istenmemekte ve bir kez daha yasama organının rolü zayıflamaktadır.
Komisyon, gensoru önergesine ilişkin ASSEDEL ile aynı kaygıları dile getirmektedir; bu aracın, « çok yüksek maliyeti »3 (hükümetin düşürülmesi) ve milletvekillerinin kanun tasarısını değiştirmesine imkân tanımayan fazlasıyla sınırlı çerçevesi nedeniyle milletvekilleri için yeterli bir itiraz alanı sunmadığını savunmaktadır. Komisyon, tıpkı ASSEDEL'in raporunda olduğu gibi, Eleonora Bottini'nin gözlemlerine dayanarak, gensoru önergesinin oylanması yoluyla Ulusal Meclis'in söz konusu kanun lehinde ya da aleyhinde değil, hükümetin görevde kalması lehinde ya da aleyhinde oy kullandığını4, dolayısıyla Ulusal Meclis'in söz konusu kanun tasarısı hakkında görüş bildirmesinin hiçbir yolunun bulunmadığını ileri sürmektedir (§43).
ASSEDEL, raporumuzda gösterdiğimiz üzere, bir gensoru önergesinin kabul edilme usulünün başarısızlığını büyük ölçüde kolaylaştırdığını bu analize eklemek ister. 49. maddenin 3. fıkrası devreye sokulduğunda Ulusal Meclis'in tek eylem aracını oluşturan bu mekanizma, yürütmenin manevralarını kolaylaştırmakta ve ayrıca Beşinci Cumhuriyet boyunca yalnızca bir kez sonuç vermiştir.
ASSEDEL gibi Komisyon da 49.3. maddenin, parlamento tartışmasına daha da fazla zarar verme riski taşıyan 47. madde gibi rasyonelleştirilmiş parlamentarizmin diğer araçlarıyla birleştirilmesinden endişe duymaktadır. Komisyon, parlamento tartışmasına zaman tanınması gerektiğinin altını çizmektedir (§49).
Bununla birlikte Komisyon, Anayasa Konseyi'nin « parlamento tartışmalarının açıklığı ve samimiyeti » üzerindeki denetimini5 bir güvence olarak görmektedir; ASSEDEL ise raporunda açıkladığı üzere bu noktada karşı görüştedir: Anayasa Konseyi'nin denetimini, özellikle 2023-848 DC sayılı kararında benimsediği salt pozitivist yaklaşım nedeniyle, nitelikli bir demokratik tartışmanın korunmasını güvence altına almanın etkili bir yolu olarak görmemektedir.6
Bununla birlikte ASSEDEL, Komisyon'un, Anayasa Konseyi'nin usule uyulmasına ilişkin salt denetimi yoluyla yasama erkinin üstünlüğü bakımından yeterli bir güvence sunmadığı yönündeki görüşüne katılmaktadır.
1 Venedik Komisyonu, 'France – Avis intérimaire sur l'article 49.3 de la Constitution', paragraf 25 « L'article 49.3 de la constitution française n'est pas une forme de délégation, il serait préférable de le voir comme un pouvoir législatif autonome entre les mains de l'exécutif ».
2 Venedik Komisyonu, 'France – Avis intérimaire sur l'article 49.3 de la Constitution', paragraf 41, « l'article 49.3 ne prévoit pas la possibilité pour le Premier ministre de demander la confiance de l'Assemblée nationale afin d'inciter à l'approbation de la loi ».
3 ASSEDEL, 'Lettre pour la commission de venise concernant l'usage de l'article 49 de la constitution française', « En réalité, les députés, à travers le vote de la motion, ne se prononcent pas « pour » ou « contre » le texte proposé, mais « pour » ou « contre » le maintien du gouvernement en place. L'objet de ce vote ne reflète donc pas l'avis du législateur sur le texte en question ».
4 Eleonora Bottini, 'Constitutional? Perhaps. Democratic? Not so much' (27 march 2023), Verfassungsblog: On Matters Constitutional, https://verfassungsblog.de/constitutional-perhaps-democratic-not-so-much/
5 Venedik Komisyonu, 'France – Avis intérimaire sur l'article 49.3 de la Constitution', paragraf 49 "Le contrôle du Conseil constitutionnel sur « la clarté et la sincérité des débats parlementaires » peut toutefois représenter une garantie contre les excès ".
6 ASSEDEL, ''Lettre pour la commission de venise concernant l'usage de l'article 49 de la constitution française', « Le conseil constitutionnel, dans sa décision numéro 2023-849 DC, adopte une approche purement positiviste de la constitution qui ne lui permet pas d' « endosser les habits du garant des droits » […] ni d'aboutir à une réflexion sur les risques de dégradation du débat démocratique et de l'Etat de droit. »