ASSEDEL
La Commissione di Venezia ha reso, il 13 giugno 2023, il suo parere interlocutorio sull'articolo 49 della Costituzione francese e sulla prassi che ne fa il governo. La Commissione sottolinea diverse preoccupazioni riguardo a questa procedura che consente di adottare un disegno di legge senza voto all'Assemblea nazionale impegnando la responsabilità del governo.
ASSEDEL ha voluto condividere con la Commissione la propria analisi delle poste in gioco e dei rischi di un uso abusivo di tale articolo e ha quindi presentato un rapporto che individua quattro problematiche: la combinazione dell'articolo 49 con altri strumenti del parlamentarismo razionalizzato, la sua incompatibilità con l'articolo 6 della Dichiarazione dei diritti dell'uomo del 1789, l'importanza di considerare la distinzione tra costituzionalità e legittimità democratica e, infine, la debolezza della mozione di sfiducia.
Vi invitiamo a consultare il rapporto di ASSEDEL qui.
La Commissione ha confermato, nel suo parere, di aver ricevuto le osservazioni della nostra associazione. Constatiamo inoltre numerose convergenze tra la sua analisi e quella di ASSEDEL.
Appare necessario fare un bilancio delle osservazioni e delle raccomandazioni derivanti da questo parere, al fine di sottolineare le preoccupazioni comuni che emergono riguardo all'utilizzo dell'articolo 49, comma 3, in Francia.
Osservazioni di ASSEDEL sul parere della Commissione di Venezia
Prima di tutto, la Commissione non ignora l'importanza dell'obiettivo primario di questo articolo: consentire al governo di conservare una forte stabilità e di avere la capacità di condurre la politica del paese. Comprende la volontà e la necessità di contrastare l'instabilità della Quarta Repubblica con metodi di parlamentarismo razionalizzato e sottolinea l'efficacia di una tale procedura di forzatura a tale scopo preciso (§9).
Tuttavia, come ASSEDEL, la Commissione di Venezia manifesta le proprie preoccupazioni e individua tre principali questioni: il pluralismo, la separazione dei poteri e la sovranità del legislatore.
L'articolo 49 della Costituzione è identificato dalla Commissione come un «potere legislativo autonomo nelle mani dell'esecutivo»1 e non come una delega (§25). Questa definizione pone un evidente problema di separazione dei poteri e consente di rilevare l'eccessiva ingerenza dell'esecutivo, permessa da questo articolo, nelle prerogative del legislatore.
In quanto custode dello Stato di diritto, la Commissione di Venezia ricorda che il pluralismo è uno degli elementi indispensabili per uno Stato democratico come la Francia. Un meccanismo costituzionale come il 49, comma 3, che consente di aggirare qualsiasi dibattito parlamentare e, di conseguenza, di rendere invisibile tutta una gamma di opinioni di opposizione, è preoccupante in uno Stato di diritto. È nell'ottica di attenuare i rischi di degrado del dibattito democratico e di salvaguardare la diversità delle opinioni che la Commissione raccomanda di rendere obbligatoria la prassi che consiste nell'attivare l'articolo 49, comma 3, solo dopo la discussione generale (§47), offrendo uno spazio di visibilità alla diversità di opinioni dei partiti di opposizione.
Nel nostro rapporto abbiamo sottolineato il pericolo che l'articolo 49 rappresenta nel rapporto di forza tra il Parlamento e l'esecutivo, già inizialmente squilibrato dall'instaurazione dei meccanismi di parlamentarismo razionalizzato. Giungendo a una constatazione analoga, la Commissione solleva la singolarità del meccanismo francese, che «non prevede la possibilità per il Primo ministro di chiedere la fiducia dell'Assemblea nazionale al fine di incoraggiare l'approvazione della legge»2 (§41). Riteniamo che una tale procedura permetterebbe di attenuare la violenza di una procedura di forzatura come quella dell'articolo 49, offrendo al contempo all'esecutivo uno strumento che gli consenta di proseguire la conduzione della propria politica. L'articolo 49 prevede un meccanismo inverso, ponendo il legislatore nel ruolo di promotore della mozione di sfiducia. La fiducia non è richiesta dall'esecutivo e, ancora una volta, il ruolo del legislatore ne risulta indebolito.
La Commissione solleva le stesse preoccupazioni di ASSEDEL riguardo alla mozione di sfiducia: sostiene che questo strumento non offre uno spazio di contestazione sufficiente per i deputati, con il suo «costo molto elevato»3 (far cadere il governo) e il suo quadro troppo limitato, che non consente ai parlamentari di emendare il disegno di legge. La Commissione si basa, come ASSEDEL nel suo rapporto, sulle osservazioni di Eleonora Bottini per affermare che, attraverso il voto della mozione di sfiducia, l'Assemblea nazionale non vota a favore o contro la legge in questione, bensì a favore o contro il mantenimento in carica del governo4; non vi è quindi alcun modo per l'Assemblea nazionale di pronunciarsi sul disegno di legge in questione (§43).
ASSEDEL tiene ad aggiungere a questa analisi che la procedura di adozione di una mozione di sfiducia favorisce grandemente il suo fallimento, come abbiamo dimostrato nel nostro rapporto. Questo meccanismo, che rappresenta l'unico mezzo d'azione dell'Assemblea nazionale in caso di attivazione del 49, comma 3, favorisce le manovre dell'esecutivo e, peraltro, ha avuto successo una sola volta nel corso della Quinta Repubblica.
Come ASSEDEL, la Commissione si preoccupa della combinazione dell'articolo 49.3 con altri strumenti del parlamentarismo razionalizzato come l'articolo 47, che rischia di danneggiare ulteriormente il dibattito parlamentare. Sottolinea la necessità di lasciare tempo al dibattito parlamentare (§49).
Considera tuttavia il controllo del Consiglio costituzionale sulla «chiarezza e la sincerità dei dibattiti parlamentari»5 come una garanzia; ASSEDEL dissente su questo punto, come spiega nel suo rapporto: non considera il controllo del Consiglio costituzionale, in particolare attraverso l'approccio puramente positivista adottato nella sua decisione 2023-848 DC, come un mezzo efficace per garantire la salvaguardia di un dibattito democratico di qualità.6
ASSEDEL condivide tuttavia il parere della Commissione quando afferma che il Consiglio costituzionale, attraverso il semplice controllo del rispetto della procedura, non offre una garanzia sufficiente quanto alla supremazia del potere legislativo.
1 Commissione di Venezia, 'France – Avis intérimaire sur l'article 49.3 de la Constitution', paragrafo 25 « L'article 49.3 de la constitution française n'est pas une forme de délégation, il serait préférable de le voir comme un pouvoir législatif autonome entre les mains de l'exécutif ».
2 Commissione di Venezia, 'France – Avis intérimaire sur l'article 49.3 de la Constitution', paragrafo 41, « l'article 49.3 ne prévoit pas la possibilité pour le Premier ministre de demander la confiance de l'Assemblée nationale afin d'inciter à l'approbation de la loi ».
3 ASSEDEL, 'Lettre pour la commission de venise concernant l'usage de l'article 49 de la constitution française', « En réalité, les députés, à travers le vote de la motion, ne se prononcent pas « pour » ou « contre » le texte proposé, mais « pour » ou « contre » le maintien du gouvernement en place. L'objet de ce vote ne reflète donc pas l'avis du législateur sur le texte en question ».
4 Eleonora Bottini, 'Constitutional? Perhaps. Democratic? Not so much' (27 march 2023), Verfassungsblog: On Matters Constitutional, https://verfassungsblog.de/constitutional-perhaps-democratic-not-so-much/
5 Commissione di Venezia, 'France – Avis intérimaire sur l'article 49.3 de la Constitution', paragrafo 49 "Le contrôle du Conseil constitutionnel sur « la clarté et la sincérité des débats parlementaires » peut toutefois représenter une garantie contre les excès".
6 ASSEDEL, ''Lettre pour la commission de venise concernant l'usage de l'article 49 de la constitution française', « Le conseil constitutionnel, dans sa décision numéro 2023-849 DC, adopte une approche purement positiviste de la constitution qui ne lui permet pas d' « endosser les habits du garant des droits » […] ni d'aboutir à une réflexion sur les risques de dégradation du débat démocratique et de l'Etat de droit. »