ASSEDEL
La Comisión de Venecia emitió, el 13 de junio de 2023, su dictamen provisional sobre el artículo 49 de la Constitución francesa y la práctica que de él hace el Gobierno. La Comisión subraya varias inquietudes en relación con este procedimiento, que permite aprobar un proyecto de ley sin votación en la Asamblea Nacional comprometiendo la responsabilidad del Gobierno.
La ASSEDEL quiso hacer llegar a la Comisión su propio análisis de los desafíos y de los riesgos de una práctica abusiva de dicho artículo, por lo que presentó un informe que identifica cuatro problemáticas: la combinación del artículo 49 con otros instrumentos del parlamentarismo racionalizado, su incompatibilidad con el artículo 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre de 1789, la importancia de tener en cuenta la distinción entre constitucionalidad y legitimidad democrática y, por último, la debilidad de la moción de censura.
Les invitamos a consultar el informe de la ASSEDEL aquí.
La Comisión confirmó, en su dictamen, haber recibido las observaciones de nuestra asociación. Constatamos además numerosas convergencias entre su análisis y el de la ASSEDEL.
Parece necesario hacer un balance de las observaciones y de las recomendaciones derivadas de este dictamen con el fin de subrayar las inquietudes comunes que emergen en relación con el uso del artículo 49, apartado 3, en Francia.
Observaciones de la ASSEDEL sobre el dictamen de la Comisión de Venecia
Ante todo, la Comisión no ignora la importancia del objeto primordial de este artículo: permitir al Gobierno conservar una fuerte estabilidad y tener la capacidad de conducir la política del país. Comprende la voluntad y la necesidad de contrarrestar la inestabilidad de la Cuarta República mediante métodos de parlamentarismo racionalizado y subraya la eficacia de un procedimiento de imposición de este tipo con ese fin concreto (§9).
No obstante, al igual que la ASSEDEL, la Comisión de Venecia expresa sus inquietudes e identifica tres cuestiones principales: el pluralismo, la separación de poderes y la soberanía del legislador.
La Comisión identifica el artículo 49 de la Constitución como un « poder legislativo autónomo en manos del ejecutivo »1 y no como una delegación (§25). Esta definición plantea un evidente problema de separación de poderes y permite poner de relieve la excesiva intromisión del ejecutivo, permitida por este artículo, en las prerrogativas del legislador.
Como guardiana del Estado de derecho, la Comisión de Venecia recuerda que el pluralismo es uno de los elementos indispensables para un Estado democrático como Francia. Un mecanismo constitucional como el 49, apartado 3, que permite eludir todo debate parlamentario y, por consiguiente, invisibilizar todo un abanico de opiniones de la oposición, resulta preocupante en un Estado de derecho. Con el fin de atenuar los riesgos de deterioro del debate democrático y de salvaguardar la diversidad de opiniones, la Comisión recomienda hacer obligatoria la práctica consistente en activar el artículo 49, apartado 3, solo después del debate general (§47), lo que ofrece un espacio de visibilidad para la diversidad de opiniones de los partidos de la oposición.
En nuestro informe, subrayamos el peligro que representa el artículo 49 en la relación de fuerzas entre el Parlamento y el ejecutivo, ya inicialmente desequilibrada por la instauración de los mecanismos de parlamentarismo racionalizado. Llegando a una conclusión similar, la Comisión señala la singularidad del mecanismo francés, que « no prevé la posibilidad de que el Primer Ministro solicite la confianza de la Asamblea Nacional para incitar a la aprobación de la ley »2 (§41). Pensamos que un procedimiento de este tipo permitiría atenuar la violencia de un procedimiento de imposición como el del artículo 49, ofreciendo al mismo tiempo al ejecutivo una herramienta que le permita proseguir la conducción de su política. El artículo 49 prevé un mecanismo inverso al situar al legislador en el papel de iniciador de la moción de censura. La confianza no la solicita el ejecutivo y, una vez más, el papel del legislador se ve debilitado.
La Comisión plantea los mismos temores que la ASSEDEL en cuanto a la moción de censura: sostiene que esta herramienta no ofrece un espacio de impugnación suficiente para los diputados, con su « coste muy elevado »3 (hacer caer al Gobierno) y su marco demasiado limitado, que no permite a los parlamentarios enmendar el proyecto de ley. La Comisión se basa, al igual que la ASSEDEL en su informe, en las observaciones de Eleonora Bottini para afirmar que, mediante el voto de la moción de censura, la Asamblea Nacional no vota a favor o en contra de la ley en cuestión, sino a favor o en contra del mantenimiento del Gobierno en el cargo4, por lo que la Asamblea Nacional no tiene ningún medio de pronunciarse sobre el proyecto de ley en cuestión (§43).
La ASSEDEL desea añadir a este análisis que el procedimiento de aprobación de una moción de censura favorece en gran medida su fracaso, como demostramos en nuestro informe. Este mecanismo, que representa el único medio de acción de la Asamblea Nacional en caso de activación del 49, apartado 3, favorece las maniobras del ejecutivo y, por otra parte, solo ha prosperado una vez durante la Quinta República.
Al igual que la ASSEDEL, la Comisión se preocupa por la combinación del artículo 49.3 con otros instrumentos del parlamentarismo racionalizado, como el artículo 47, que corre el riesgo de dañar todavía más el debate parlamentario. Subraya la necesidad de dejar tiempo para el debate parlamentario (§49).
No obstante, considera el control del Consejo Constitucional sobre « la claridad y la sinceridad de los debates parlamentarios »5 como una garantía; la ASSEDEL discrepa en este punto, como explica en su informe: no considera el control del Consejo Constitucional, en particular a través del enfoque puramente positivista adoptado en su decisión 2023-848 DC, como un medio eficaz de garantizar la salvaguardia de un debate democrático de calidad.6
La ASSEDEL coincide, sin embargo, con la opinión de la Comisión cuando afirma que el Consejo Constitucional, mediante su simple control del respeto del procedimiento, no ofrece una garantía suficiente en cuanto a la supremacía del poder legislativo.
1 Comisión de Venecia, ‘Francia – Dictamen provisional sobre el artículo 49.3 de la Constitución’, párrafo 25 « El artículo 49.3 de la Constitución francesa no es una forma de delegación; sería preferible verlo como un poder legislativo autónomo en manos del ejecutivo ».
2 Comisión de Venecia, ‘Francia – Dictamen provisional sobre el artículo 49.3 de la Constitución’, párrafo 41, « el artículo 49.3 no prevé la posibilidad de que el Primer Ministro solicite la confianza de la Asamblea Nacional para incitar a la aprobación de la ley ».
3 ASSEDEL, ‘Carta para la Comisión de Venecia sobre el uso del artículo 49 de la Constitución francesa’, « En realidad, los diputados, mediante el voto de la moción, no se pronuncian « a favor » o « en contra » del texto propuesto, sino « a favor » o « en contra » del mantenimiento del Gobierno en el cargo. El objeto de este voto no refleja, por tanto, la opinión del legislador sobre el texto en cuestión ».
4 Eleonora Bottini, ‘Constitutional? Perhaps. Democratic? Not so much’ (27 de marzo de 2023), Verfassungsblog: On Matters Constitutional, https://verfassungsblog.de/constitutional-perhaps-democratic-not-so-much/
5 Comisión de Venecia, ‘Francia – Dictamen provisional sobre el artículo 49.3 de la Constitución’, párrafo 49 “El control del Consejo Constitucional sobre « la claridad y la sinceridad de los debates parlamentarios » puede, no obstante, representar una garantía contra los excesos ”.
6 ASSEDEL, ‘Carta para la Comisión de Venecia sobre el uso del artículo 49 de la Constitución francesa’, « El Consejo Constitucional, en su decisión número 2023-849 DC, adopta un enfoque puramente positivista de la Constitución que no le permite « asumir el papel de garante de los derechos » […] ni llegar a una reflexión sobre los riesgos de deterioro del debate democrático y del Estado de derecho. »