ASSEDEL
Dieser Beitrag untersucht die jüngste und besorgniserregende Entwicklung, die die Europäische Union im Prozess der Externalisierung der Migrationsfrage eingeschlagen hat. Dieser Prozess begann 2020 mit dem Vorschlag der Europäischen Kommission für den Pakt zu Migration und Asyl. Besonderes Augenmerk liegt dabei auf zwei getrennten Änderungsverordnungen zur Verordnung (EU) 2024/1348: Die eine sieht die Einführung einer unionsweiten Liste sicherer Herkunftsstaaten vor, während die andere die Anwendung des Konzepts des „sicheren Drittstaats“ ausweitet.
Dies hat das Potenzial, einen bedeutenden Wandel im Asylrahmen der EU herbeizuführen, mit schwerwiegenden Auswirkungen auf die Grundrechte, die Verfahrensgarantien und den Zugang zu Schutz. Der Bericht konzentriert sich auf (i) den Prozess der Externalisierung der Migrationsfrage durch die EU-Politik am Beispiel Italiens, (ii) die Risiken der Umsetzung der beiden getrennten Änderungsverordnungen zur Verordnung (EU) 2024/1348 und (iii).
I Der Prozess der Externalisierung der Migrationsfrage durch die EU-Politik am Beispiel Italiens
Im Jahr 2020 veröffentlichte die Europäische Kommission den Vorschlag für den Pakt zu Migration und Asyl (Europäische Kommission), der aus vier Hauptsäulen besteht: umfassendes Screening, die Asyl- und Migrationsdatenbank Eurodac, Grenzverfahren und Rückführung sowie Krisenprotokolle und Maßnahmen gegen Instrumentalisierung. Der Vorschlag zielt darauf ab, die EU-Maßnahmen in den Bereichen Migration, Asyl, Grenzmanagement und Integration durch einen einheitlichen politischen Ansatz zu harmonisieren und zu stärken. Der Pakt wurde vier Jahre lang verhandelt, mit einer zweijährigen Übergangsphase, in der die Mitgliedstaaten nationale Umsetzungspläne entwickeln können. Im April 2026 wird der Pakt effektiv in Kraft treten. Die Kommission hat außerdem den jährlichen Zyklus für das Migrationsmanagement eingeführt, um einen umfassenden Überblick über die Asyl- und Migrationssituation in der EU zu geben, die Migrationssituationen zu ermitteln, mit denen die Mitgliedstaaten konfrontiert sind, und einen jährlichen Solidaritätspool vorzuschlagen, der vom Rat angenommen werden soll.
Parallel zur gemeinsamen Reaktion der EU auf die seit 2015 bestehenden Migrationsströme haben die Mitgliedstaaten, die Zuständigkeiten mit der EU teilen, bilaterale Initiativen zur externen Zusammenarbeit eingeleitet. Dazu gehört beispielsweise Italien, das einen Prozess zur Externalisierung des Asylverfahrens und, falls erforderlich, der Rückführungsverfahren eingeleitet hat. Im Jahr 2017 unterzeichnete die italienische Regierung ein Memorandum mit Libyen, das 2022 automatisch verlängert wurde und auch eine wirtschaftliche Zusammenarbeit mit der libyschen Küstenwache umfasste. Das Memorandum besagt: „Die italienische Seite verpflichtet sich, den für die Bekämpfung der irregulären Migration zuständigen libyschen Behörden, vertreten durch die Grenzwache und die Küstenwache des Verteidigungsministeriums, technische und technologische Unterstützung zu leisten“, sowie die „Finanzierung der bereits in Betrieb befindlichen genannten Aufnahmezentren unter Einhaltung der einschlägigen Vorschriften unter Verwendung verfügbarer Mittel aus Italien sowie von Mitteln der Europäischen Union“. Gleichzeitig berichteten internationale Organisationen wie die IOM über rechtswidrige Behandlung und Inhaftierung.
Im Jahr 2023 gaben die italienische Ministerpräsidentin Meloni und der albanische Ministerpräsident Edi Rama bekannt, dass sie eine Vereinbarung getroffen hätten, wonach Rom bis zu 3.000 aus dem Mittelmeer gerettete irreguläre Migranten in zwei Aufnahmezentren in Albanien unterbringen könne. Ziel war es, dort gesunde erwachsene Männer, die internationalen Schutz beantragen, bis zur Entscheidung über ihre Fälle unterzubringen. Die italienische Regierung rechnete mit Ausgaben von rund 670 Millionen Euro über einen Zeitraum von fünf Jahren. Seit dem Bau der Zentren sind jedoch drei Versuche der italienischen Behörden, die Vereinbarung zwischen Italien und Albanien umzusetzen, aufgrund italienischer Gerichtsentscheidungen gescheitert.
Es ist unklar, ob der Prozess in den kommenden Jahren funktionieren wird, und auch die Funktionsweise der Zentren selbst bleibt weitgehend unklar. Ein Mitarbeiter eines der beiden Zentren zeigte EUobserver seinen Vertrag und wies auf Artikel 11 des Vertrags hin, der sich zunächst auf die „Vertraulichkeit“ und anschließend auf die „Loyalitätspflicht“ bezieht. Diese verpflichtet die Mitarbeiter, sämtliche Informationen über die geschäftlichen Angelegenheiten des Arbeitgebers, von denen sie während ihrer Beschäftigungszeit Kenntnis erlangen, geheim zu halten.
Die Ursache für die Ineffizienz dieser Zentren steht im Zusammenhang mit der Definition sicherer Drittstaaten und mit der Frage, ob ein europäischer Staat Asylsuchende außerhalb des EU-Gebiets inhaftieren könnte.
II Die Risiken der Umsetzung der beiden getrennten Änderungsverordnungen zur Verordnung (EU) 2024/1348
Die Vorschläge zur EU-Liste sicherer Herkunftsstaaten und zur Anwendung des Konzepts des sicheren Drittstaats sind nicht Bestandteil des ursprünglichen Gesetzgebungspakets des Neuen Pakts zu Migration und Asyl. Sie wurden erst zu einem späteren Zeitpunkt als nachträgliche Änderungen der Verordnung (EU) 2024/1348 vorgelegt, die als Teil des Pakts verabschiedet wurde.
Der erste Vorschlag sieht die Einführung einer gemeinsamen EU-Liste sicherer Herkunftsstaaten vor. Ziel ist es, die Mitgliedstaaten zu harmonisieren, indem eine gemeinsame Liste von Ländern eingeführt wird, die von der Europäischen Kommission als sicher für ihre Staatsangehörigen eingestuft werden. Anträge von Asylsuchenden aus diesen Ländern können daher im Rahmen beschleunigter Verfahren geprüft werden, vorbehaltlich einer individuellen Prüfung und der Möglichkeit, die Sicherheitsvermutung zu widerlegen. Der Vorschlag zielt darauf ab, Unterschiede zwischen den nationalen Listen zu beseitigen und die Verfahrenseffizienz innerhalb des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems zu erhöhen.
Das Konzept des sicheren Drittstaats ermöglicht es den EU-Mitgliedstaaten, einen Asylantrag als unzulässig abzulehnen, ohne seinen Inhalt zu prüfen, wenn Asylsuchende in einem Nicht-EU-Land, das für sie als sicher gilt, internationalen Schutz hätten beantragen können und, sofern sie die Voraussetzungen erfüllen, hätten erhalten können.
Nach dieser Änderung können die Mitgliedstaaten das Konzept des sicheren Drittstaats auf Grundlage von drei alternativen Kriterien anwenden: dem Bestehen einer Verbindung zwischen dem Antragsteller und dem Drittstaat, die keine zwingende Voraussetzung mehr darstellt, der vorherigen Durchreise des Antragstellers durch diesen Staat oder dem Bestehen eines Abkommens oder einer Vereinbarung mit einem sicheren Drittstaat, die sicherstellt, dass der Asylantrag dort geprüft wird.
Dieses letzte Element ist besonders wichtig, da es die Absichten der EU, politische Vereinbarungen mit Drittstaaten zu treffen, die von unabhängigen internationalen Organisationen als für Migranten nicht sicher eingestuft werden, besonders deutlich widerspiegelt. Eines der klarsten Beispiele könnte das Memorandum of Understanding zwischen Libyen und Italien sein.
Zusammengenommen zielen die beiden Vorschläge darauf ab, die Effizienz und Vorhersehbarkeit der Asylverfahren im Rahmen des Neuen Pakts zu Migration und Asyl zu stärken, indem die Anwendung von Sicherheitsvermutungen ausgeweitet wird. Gleichzeitig werfen sie erhebliche rechtliche und politische Fragen hinsichtlich der Verfahrensgarantien, des Zugangs zu Rechtsbehelfen sowie der Vereinbarkeit mit dem internationalen Flüchtlings- und Menschenrechtsschutz auf.
III Die politische und normative Kritik am Pakt: Die Perspektive von Damien Carême
Eine kritische und politisch fundierte Perspektive auf den Prozess der Externalisierung der Migrationspolitik bietet Damien Carême, Mitglied des Europäischen Parlaments und ehemaliger Bürgermeister von Grande-Synthe im Norden Frankreichs. Sein politischer Werdegang, der zwischen lokaler Regierungsführung und europäischer Politikgestaltung angesiedelt ist, bietet eine relevante Perspektive, um die weiterreichenden Auswirkungen des Neuen Pakts zu Migration und Asyl zu bewerten.
Carême betrachtet den Pakt nicht lediglich als eine technische Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, sondern als Ausdruck eines tiefergreifenden Wandels innerhalb der Europäischen Union: Das Abkommen birgt die Gefahr, ein Modell zu festigen, das zunehmend auf Eindämmung, Abschreckung und die Verlagerung von Verantwortung nach außen ausgerichtet ist, anstatt die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu stärken. Aus dieser Perspektive spiegelt der Pakt das politische Bedürfnis wider, in einem Kontext geopolitischer Instabilität und zunehmenden nationalistischen Drucks die Kontrolle über Migrationsbewegungen zu demonstrieren.
Der Verhandlungsprozess selbst, der mehrere Jahre dauerte, offenbarte erhebliche Spannungen zwischen einer effizienzorientierten Migrationssteuerung und der Einhaltung der Verpflichtungen zum Schutz der Grundrechte. Nach Ansicht von Carême wurden ernsthafte Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit der Europäischen Menschenrechtskonvention geäußert, insbesondere im Hinblick auf beschleunigte Grenzverfahren und die Ausweitung der Gründe für die Unzulässigkeit von Asylanträgen. Diese Spannungen verdeutlichen einen strukturellen Widerspruch innerhalb des Pakts: Der Versuch, Verfahren zu vereinfachen und Rückführungen zu erhöhen, könnte die Verfahrensgarantien und die individuelle Prüfung von Asylanträgen schwächen.
Besondere Aufmerksamkeit muss den Mechanismen gewidmet werden, durch die die Externalisierung umgesetzt wird. Die Verstärkung der Außengrenzen, die Ausweitung der Screening-Verfahren an den Einreisepunkten, die Entwicklung unionsweiter Listen sicherer Herkunftsstaaten und die breitere Anwendung des Konzepts des sicheren Drittstaats tragen gemeinsam zu einem System bei, in dem der Zugang zu Schutz zunehmend eingeschränkt werden könnte. Die Ausweitung der Erhebung biometrischer Daten im Rahmen des Eurodac-Systems verdeutlicht ebenfalls eine Entwicklung hin zu einer stärkeren Versicherheitlichung und einer intensiveren Datenverwaltung.
Carêmes Kritik ist insbesondere im Hinblick auf die zuvor untersuchten Änderungen der Verordnung (EU) 2024/1348 relevant. Die Einführung einer unionsweiten Liste sicherer Herkunftsstaaten könnte zu beschleunigten Verfahren führen, die auf Sicherheitsvermutungen beruhen, deren Widerlegung in der Praxis schwierig sein kann. Ebenso erleichtert die erweiterte Anwendung des Konzepts des sicheren Drittstaats, insbesondere wenn das Erfordernis einer tatsächlichen Verbindung zwischen dem Antragsteller und dem Drittstaat abgeschwächt wird, die Verlagerung von Asylsuchenden in Staaten außerhalb der EU, häufig durch bilaterale politische Vereinbarungen.
Carême stellt diesem restriktiven Ansatz auch die europäische Reaktion auf die massenhafte Vertreibung ukrainischer Staatsangehöriger im Jahr 2022 gegenüber. Die rasche Aktivierung außergewöhnlicher Schutzmechanismen, die den Zugang zu Beschäftigung, sozialen Dienstleistungen und gesellschaftlicher Integration ermöglichten, zeigte, dass ein auf Solidarität basierendes Modell operativ umsetzbar ist, wenn der politische Wille vorhanden ist. Dieser Vergleich wirft eine zentrale normative Frage auf: Ob eine unterschiedliche Behandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder der geopolitischen Nähe mit den universalistischen Grundlagen des internationalen Flüchtlingsrechts vereinbar ist.
In diesem Sinne bekräftigt Carêmes Perspektive die zentrale Sorge dieses Berichts: dass die derzeitige Entwicklung der Migrationspolitik der EU und insbesondere die Ausweitung von Sicherheitsvermutungen und der Verantwortung von Drittstaaten das Gleichgewicht zwischen Effizienz und dem Schutz der Rechte innerhalb des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems erheblich verändern könnte. Das Fehlen einer umfassenden Folgenabschätzung zu den menschlichen, rechtlichen und sozialen Auswirkungen dieser Reformen verstärkt zudem die Unsicherheit hinsichtlich ihrer Umsetzung.
Gleichzeitig bleiben kommunale Initiativen, das Engagement der Zivilgesellschaft und strategische Rechtsstreitigkeiten vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wesentliche Instrumente, um sicherzustellen, dass internationale und europäische Rechtsstandards weiterhin als wirksame Schutzmechanismen fungieren. In diesem Zusammenhang stellt das Völkerrecht einen entscheidenden normativen Anker dar, insbesondere in einem Umfeld, in dem politische Kompromisse zunehmend die Eindämmung von Migration gegenüber dem Zugang zu Schutz priorisieren.
Zusammengenommen ergänzt diese politische Kritik die in den vorherigen Abschnitten entwickelte rechtliche Analyse. Sie verdeutlicht, dass der Prozess der Externalisierung nicht lediglich eine technische Neugestaltung von Zuständigkeiten darstellt, sondern eine umfassendere Neudefinition des Ansatzes der Europäischen Union in Bezug auf Asyl, die grundlegende Fragen zu Solidarität, gemeinsamer Verantwortung und der Zukunft des Schutzes innerhalb der Rechtsordnung der EU aufwirft.
Quellen
Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica Italiana. https://www.governo.it/sites/governo.it/files/Libia.pdf
IOM Emergency Teams Support Migrants in Libya Following Discovery of Mass Grave and Underground Detention Sites. (2026). International Organization for Migration. https://www.iom.int/news/iom-emergency-teams-support-migrants-libya-following-discovery-mass-grave-and-underground-detention-sites
Figoni, L., Millona, K., & Rondi, L. (2025, October 14). Italy-Albania migrant deal: Millions spent, few results. EUobserver. https://euobserver.com/30225/italy-albania-migrant-deal-millions-spent-few-results/
Safe third country: Council and European Parliament agree on new EU law restricting admissibility of asylum claims. (2025). Council of the EU. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/12/18/safe-third-country-council-and-european-parliament-agree-on-new-eu-law-restricting-admissibility-of-asylum-claims/