ASSEDEL
Bu çalışma, Avrupa Birliği’nin 2020 yılında Avrupa Komisyonu tarafından sunulan Göç ve İltica Paktı önerisiyle başlayan Göç Meselesinin Dışsallaştırılması sürecinde son dönemde benimsediği ve endişe verici nitelikteki yönelimi incelemektedir. Özellikle (AB) 2024/1348 sayılı Tüzükte yapılan iki ayrı değişikliğe odaklanmaktadır: bunlardan biri Birlik düzeyinde güvenli menşe ülkeler listesinin oluşturulmasını, diğeri ise “güvenli üçüncü ülke” kavramının uygulanmasının genişletilmesini öngörmektedir.
Bu gelişmeler, AB’nin iltica çerçevesinde önemli bir değişime yol açma potansiyeline sahip olup temel haklar, usuli güvenceler ve korumaya erişim açısından ciddi sonuçlar doğurmaktadır. Rapor; (i) AB politikaları tarafından yürütülen Göç Meselesinin Dışsallaştırılması sürecini İtalya örneği üzerinden, (ii) (AB) 2024/1348 sayılı Tüzükte yapılan iki ayrı değişikliğin uygulanmasının doğurabileceği riskleri ve (iii).
I Göç Meselesinin AB Politikaları Yoluyla Dışsallaştırılması Süreci: İtalya Örneği
2020 yılında Avrupa Komisyonu, dört temel sütundan oluşan Göç ve İltica Paktı önerisini yayımladı: kapsamlı tarama, Eurodac iltica ve göç veri tabanı, sınır prosedürleri ve geri dönüş ile kriz protokolleri ve araçsallaştırmaya karşı eylem. Öneri, birleşik bir politika yaklaşımı aracılığıyla AB’nin göç, iltica, sınır yönetimi ve entegrasyon alanlarındaki tedbirlerini uyumlu hale getirmeyi ve güçlendirmeyi amaçlamaktadır. Pakt dört yıl boyunca müzakere edilmiş olup, üye devletlerin Ulusal Uygulama Planlarını geliştirmelerine olanak sağlamak amacıyla iki yıllık bir geçiş süreci öngörülmüştür. Pakt Nisan 2026’da fiilen yürürlüğe girecektir. Komisyon ayrıca AB’deki iltica ve göç durumuna ilişkin kapsamlı bir genel bakış sunmak, üye devletlerin karşı karşıya olduğu göç durumlarını belirlemek ve Konsey tarafından kabul edilmek üzere Yıllık Dayanışma Havuzu önermek amacıyla Yıllık Göç Yönetimi Döngüsünü uygulamaya koymuştur.
2015 yılında başlayan göç akışlarına AB’nin ortak tepkisine paralel olarak, AB ile ortak yetkilere sahip olan üye devletler ikili dış iş birliği girişimleri başlatmıştır. Bunlardan biri, İtalya’nın iltica prosedürünün ve gerektiğinde geri dönüş prosedürlerinin dışsallaştırılması sürecini başlatmasıdır. İtalyan Hükümeti 2017 yılında Libya ile bir mutabakat zaptı imzalamış ve bu anlaşma 2022 yılında otomatik olarak yenilenmiştir. Anlaşma aynı zamanda Libya Sahil Güvenlik birimleriyle ekonomik iş birliğini de kapsamaktadır. Mutabakat zaptında şu ifade yer almaktadır: “İtalyan tarafı, düzensiz göçle mücadeleden sorumlu olan ve Savunma Bakanlığının Sınır Muhafızları ile Sahil Güvenlik birimleri tarafından temsil edilen Libya makamlarına teknik ve teknolojik destek sağlamayı” ve ayrıca “ilgili mevzuata uygun olarak, halihazırda faaliyette olan söz konusu kabul merkezlerinin, İtalya tarafından sağlanan mevcut finansmanın yanı sıra Avrupa Birliği tarafından sağlanan finansman kullanılarak finanse edilmesini” taahhüt etmektedir. Bununla birlikte, IOM gibi bazı uluslararası kuruluşlar hukuka aykırı muamele ve gözaltı uygulamalarına ilişkin raporlar yayımlamıştır.
2023 yılında İtalya Başbakanı Meloni ve Arnavutluk Başbakanı Edi Rama, Roma’nın Akdeniz’den kurtarılan 3.000’e kadar düzensiz göçmeni Arnavutluk’taki iki merkezde tutmasına olanak sağlayacak bir anlaşmaya vardıklarını açıkladılar. Amaç, uluslararası koruma başvurusunda bulunan sağlıklı yetişkin erkeklerin başvuruları karara bağlanıncaya kadar burada barındırılmasıydı. İtalyan hükümeti beş yıl içerisinde yaklaşık 670 milyon avro harcamayı bekliyordu. Ancak merkezlerin inşa edilmesinden bu yana, İtalyan makamlarının İtalya-Arnavutluk anlaşmasını uygulamaya yönelik üç girişimi, İtalyan mahkemelerinin kararları nedeniyle başarısız oldu.
Sürecin önümüzdeki yıllarda işleyip işlemeyeceği açık değildir ve merkezlerin kendilerinin nasıl faaliyet göstereceği de büyük ölçüde belirsizliğini korumaktadır. İki merkezden birinde çalışan bir kişi sözleşmesini EUobserver’a göstererek, sözleşmenin “Gizlilik” başlığıyla başlayan ve ardından “Sadakat Yükümlülüğü”nü düzenleyen 11. maddesine dikkat çekmiştir. Bu hüküm, çalışanların istihdam süreleri boyunca öğrendikleri işverenin faaliyetleriyle ilgili tüm bilgileri gizli tutmalarını gerektirmektedir.
Bu merkezlerin verimsizliğinin nedeni, Güvenli Üçüncü Ülkelerin tanımı ve bir Avrupa devletinin iltica başvurusunda bulunan kişileri AB toprakları dışında gözaltında tutup tutamayacağı sorusuyla bağlantılıdır.
II (AB) 2024/1348 Sayılı Tüzükte Yapılan İki Ayrı Değişikliğin Uygulanmasının Riskleri
AB’nin güvenli menşe ülkeler listesine ve güvenli üçüncü ülke kavramının uygulanmasına ilişkin öneriler, Yeni Göç ve İltica Paktı’nın başlangıçtaki yasama paketinin bir parçası değildir. Bunlar, Pakt kapsamında kabul edilen (AB) 2024/1348 sayılı Tüzükte daha sonraki aşamada yapılan değişiklikler olarak sunulmuştur.
İlk öneri, ortak bir AB güvenli menşe ülkeler listesinin oluşturulmasını öngörmektedir. Amacı, Avrupa Komisyonu tarafından vatandaşları açısından güvenli kabul edilen ülkelerin ortak bir listesini oluşturarak üye devletler arasındaki uygulamaları uyumlaştırmaktır. Bu ülkelerden gelen iltica başvuruları, güvenli oldukları yönündeki varsayımın bireysel değerlendirmeye tabi tutulması ve çürütülebilmesi koşuluyla hızlandırılmış prosedürler kapsamında incelenebilecektir. Öneri, ulusal listeler arasındaki farklılıkları ortadan kaldırmayı ve Ortak Avrupa İltica Sistemi kapsamındaki usuli etkinliği artırmayı amaçlamaktadır.
Güvenli üçüncü ülke kavramı, iltica başvurusunun esasını incelemeden, iltica başvurusunda bulunan kişilerin kendileri açısından güvenli kabul edilen AB dışındaki bir ülkede uluslararası koruma talep edebilecekleri ve şartları karşılamaları halinde bu korumayı alabilecekleri durumlarda, AB üye devletlerinin bir iltica başvurusunu kabul edilemez olarak reddetmesine olanak tanımaktadır.
Bu değişiklik kapsamında üye devletler, güvenli üçüncü ülke kavramını üç alternatif temelden birine dayanarak uygulayabilir: başvuru sahibi ile üçüncü ülke arasında bir bağlantının bulunması (artık zorunlu bir şart değildir), başvuru sahibinin daha önce bu ülkeden transit geçiş yapmış olması veya iltica başvurusunun bu ülkede incelenmesini güvence altına alan güvenli bir üçüncü ülkeyle bir anlaşma ya da düzenlemenin bulunması.
Bu son unsur özellikle önemlidir; çünkü AB’nin, tarafsız uluslararası kuruluşlar tarafından göçmenler açısından güvenli olmadığı değerlendirilen üçüncü ülkelerle siyasi anlaşmalar yapma niyetini açıkça yansıtmaktadır. Bunun en açık örneklerinden biri Libya ile İtalya arasındaki mutabakat zaptı olabilir.
Birlikte ele alındığında, bu iki öneri, güvenli olduğuna ilişkin varsayımların kullanımını genişleterek Yeni Göç ve İltica Paktı kapsamında iltica prosedürlerinin etkinliğini ve öngörülebilirliğini güçlendirmeyi amaçlamaktadır. Bununla birlikte, usuli güvenceler, hukuki başvuru yollarına erişim ve uluslararası mülteci hukuku ile insan hakları hukukuna uyum açısından önemli hukuki ve politik soruları da gündeme getirmektedir.
III Paktın Siyasi ve Normatif Eleştirisi: Damien Carême’in Perspektifi
Göç yönetiminin dışsallaştırılması sürecine ilişkin eleştirel ve siyasi açıdan temellendirilmiş bir perspektif, Avrupa Parlamentosu Üyesi ve Fransa’nın kuzeyindeki Grande-Synthe kentinin eski belediye başkanı Damien Carême tarafından sunulmaktadır. Yerel yönetim ile Avrupa politika oluşturma süreçleri arasında şekillenen siyasi geçmişi, Yeni Göç ve İltica Paktı’nın daha geniş kapsamlı sonuçlarını değerlendirmek açısından önemli bir bakış açısı sunmaktadır.
Carême, Paktı yalnızca Ortak Avrupa İltica Sisteminin teknik bir reformu olarak değil, Avrupa Birliği içerisindeki daha derin bir dönüşümün belirtisi olarak değerlendirmektedir: Anlaşma, üye devletler arasındaki dayanışmayı güçlendirmek yerine, giderek daha fazla sınırlandırma, caydırıcılık ve sorumluluğun dışarıya aktarılmasına yönelen bir modeli pekiştirme riski taşımaktadır. Bu açıdan Pakt, jeopolitik istikrarsızlık ve artan milliyetçi baskılar bağlamında göç hareketleri üzerindeki kontrolü gösterme yönündeki siyasi ihtiyacı yansıtmaktadır.
Birkaç yıl süren müzakere sürecinin kendisi, verimlilik odaklı göç yönetimi ile temel haklara ilişkin yükümlülüklere uyum arasındaki önemli gerilimleri ortaya koymuştur. Carême’e göre, özellikle hızlandırılmış sınır prosedürleri ve iltica başvurularının kabul edilemezliğine ilişkin gerekçelerin genişletilmesi bakımından, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile uyumluluk konusunda ciddi endişeler ortaya çıkmıştır. Bu gerilimler, Pakt içerisindeki yapısal bir çelişkiye işaret etmektedir: Prosedürleri basitleştirme ve geri dönüşleri artırma çabası, usuli güvenceleri ve iltica taleplerinin bireyselleştirilmiş değerlendirmesini zayıflatabilir.
Dışsallaştırmayı hayata geçiren mekanizmalara özellikle dikkat edilmelidir. Dış sınırların güçlendirilmesi, giriş noktalarındaki tarama prosedürlerinin genişletilmesi, AB genelinde güvenli menşe ülkeler listelerinin oluşturulması ve güvenli üçüncü ülke kavramının daha geniş şekilde uygulanması, birlikte ele alındığında korumaya erişimin giderek kısıtlanabileceği bir sisteme katkıda bulunmaktadır. Eurodac sistemi kapsamında biyometrik veri toplamanın genişletilmesi de güvenlikleştirilmeye ve yoğunlaştırılmış veri yönetimine doğru yaşanan değişimi göstermektedir.
Carême’in eleştirisi, daha önce incelenen (AB) 2024/1348 sayılı Tüzükteki değişiklikler ışığında özellikle önem taşımaktadır. Birlik düzeyinde güvenli menşe ülkeler listesinin oluşturulması, güvenli olduğuna ilişkin ve uygulamada çürütülmesi zor olabilecek varsayımlara dayanan hızlandırılmış prosedürlere yol açabilir. Benzer şekilde, güvenli üçüncü ülke kavramının genişletilmiş biçimde uygulanması, özellikle başvuru sahibi ile üçüncü ülke arasında anlamlı bir bağlantı bulunması şartının zayıflatıldığı durumlarda, iltica başvurusunda bulunan kişilerin AB dışındaki devletlere gönderilmesini kolaylaştırmaktadır. Bu durum çoğu zaman ikili siyasi düzenlemeler aracılığıyla gerçekleştirilmektedir.
Carême ayrıca bu kısıtlayıcı yaklaşımı, 2022 yılında Ukrayna vatandaşlarının kitlesel olarak yerinden edilmesine Avrupa’nın verdiği tepkiyle karşılaştırmaktadır. İstihdama, sosyal hizmetlere ve toplumsal entegrasyona erişim sağlayan istisnai koruma mekanizmalarının hızlı bir şekilde devreye sokulması, siyasi irade mevcut olduğunda dayanışmaya dayalı bir modelin uygulamada mümkün olduğunu göstermiştir. Bu karşılaştırma, temel bir normatif sorunun altını çizmektedir: Milliyet veya jeopolitik yakınlık temelinde farklı muamele yapılmasının uluslararası mülteci hukukunun evrenselci temelleriyle uyumlu olup olmadığı.
Bu anlamda Carême’in perspektifi, bu raporun temel kaygısını güçlendirmektedir: AB göç yönetiminin mevcut yönelimi ve özellikle güvenli olduğuna ilişkin varsayımların ve üçüncü ülkelerin sorumluluğunun genişletilmesi, Ortak Avrupa İltica Sistemi içerisinde verimlilik ile hakların korunması arasındaki dengeyi önemli ölçüde değiştirebilir. Bu reformların insani, hukuki ve sosyal sonuçlarına ilişkin kapsamlı bir etki değerlendirmesinin bulunmaması, uygulanmalarına ilişkin belirsizliği daha da artırmaktadır.
Aynı zamanda, belediye girişimleri, sivil toplumun katılımı ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi önündeki stratejik davalar, uluslararası ve Avrupa hukuk standartlarının etkili güvenceler olarak işlev görmeye devam etmesini sağlamak açısından temel araçlar olmaya devam etmektedir. Bu bağlamda uluslararası hukuk, siyasi uzlaşmaların korumaya erişimden ziyade göçün sınırlandırılmasına giderek daha fazla öncelik verdiği bir ortamda, önemli bir normatif dayanak oluşturmaktadır.
Bir bütün olarak ele alındığında, bu siyasi eleştiri önceki bölümlerde geliştirilen hukuki analizi tamamlamaktadır. Dışsallaştırma sürecinin yalnızca yetkilerin teknik olarak yeniden düzenlenmesinden ibaret olmadığını, aynı zamanda Avrupa Birliği’nin ilticaya yaklaşımının daha kapsamlı bir şekilde yeniden tanımlanmasını ifade ettiğini ortaya koymaktadır. Bu durum, dayanışma, sorumluluğun paylaşılması ve AB hukuk düzeni içerisinde korumanın geleceği hakkında temel soruları gündeme getirmektedir.
Kaynaklar
Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica Italiana. https://www.governo.it/sites/governo.it/files/Libia.pdf
IOM Emergency Teams Support Migrants in Libya Following Discovery of Mass Grave and Underground Detention Sites. (2026). International Organization for Migration. https://www.iom.int/news/iom-emergency-teams-support-migrants-libya-following-discovery-mass-grave-and-underground-detention-sites
Figoni, L., Millona, K., & Rondi, L. (2025, October 14). Italy-Albania migrant deal: Millions spent, few results. EUobserver. https://euobserver.com/30225/italy-albania-migrant-deal-millions-spent-few-results/
Safe third country: Council and European Parliament agree on new EU law restricting admissibility of asylum claims. (2025). Council of the EU. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/12/18/safe-third-country-council-and-european-parliament-agree-on-new-eu-law-restricting-admissibility-of-asylum-claims/