ASSEDEL
Esta contribución examina la reciente y preocupante dirección adoptada por la Unión Europea en el proceso de externalización de la cuestión migratoria, iniciado en 2020 con la propuesta de la Comisión Europea sobre el Pacto sobre Migración y Asilo, prestando especial atención a dos reglamentos modificativos independientes del Reglamento (UE) 2024/1348: uno que establece una lista de la Unión de países de origen seguros y otro que amplía la aplicación del concepto de «tercer país seguro».
Por lo tanto, este proceso tiene el potencial de marcar un cambio significativo en el marco de asilo de la UE, con serias implicaciones para los derechos fundamentales, las garantías procesales y el acceso a la protección. El informe se centra en (i) el proceso de externalización de la cuestión migratoria llevado a cabo mediante las políticas de la UE, tomando como ejemplo Italia; (ii) los riesgos derivados de la aplicación de los dos reglamentos modificativos independientes del Reglamento (UE) 2024/1348; (iii).
I El proceso de externalización de la cuestión migratoria llevado a cabo mediante las políticas de la UE: el ejemplo de Italia
En 2020, la Comisión Europea presentó la propuesta del Pacto sobre Migración y Asilo (Comisión Europea), que consta de cuatro pilares principales: un control exhaustivo, la base de datos de asilo y migración Eurodac, los procedimientos fronterizos y de retorno, y los protocolos de crisis y las medidas contra la instrumentalización. La propuesta tiene como objetivo armonizar y reforzar las medidas de la UE en materia de migración, asilo, gestión de fronteras e integración mediante un enfoque político unificado. La propuesta fue negociada durante cuatro años, con un período de transición de dos años para permitir a los Estados miembros elaborar Planes Nacionales de Implementación. En abril de 2026, el Pacto entrará efectivamente en vigor. La Comisión también implementó el Ciclo Anual de Gestión de la Migración para proporcionar una visión integral de la situación del asilo y la migración en la UE, identificar las situaciones migratorias a las que se enfrentan los Estados miembros y proponer un Fondo Anual de Solidaridad que deberá ser adoptado por el Consejo.
Paralelamente a la respuesta común de la UE a los flujos migratorios, que comenzó en 2015, los Estados miembros, que comparten competencias con la UE, han iniciado iniciativas bilaterales de cooperación externa, como el proceso iniciado por Italia para externalizar el procedimiento de asilo y, cuando sea necesario, los procedimientos de retorno. En 2017, el Gobierno italiano firmó un memorando con Libia, renovado automáticamente en 2022, que también incluía cooperación económica con la Guardia Costera libia. El memorando establece: «La parte italiana se compromete a proporcionar apoyo técnico y tecnológico a las autoridades libias responsables de combatir la migración irregular, representadas por la Guardia de Fronteras y la Guardia Costera del Ministerio de Defensa», así como a la «financiación de los mencionados centros de acogida ya operativos, de conformidad con la normativa pertinente, utilizando tanto los fondos disponibles de Italia como los fondos de la Unión Europea». Por otro lado, algunas organizaciones internacionales, como la OIM, informaron de tratos ilegales y detenciones.
En 2023, la primera ministra de Italia, Meloni, y el primer ministro de Albania, Edi Rama, anunciaron que habían alcanzado un acuerdo para que Roma alojara hasta 3.000 migrantes irregulares rescatados del Mediterráneo en dos centros de detención en Albania, con el objetivo de mantener allí a hombres adultos en buen estado de salud que solicitaran protección internacional hasta que se resolvieran sus casos. El Gobierno italiano esperaba gastar alrededor de 670 millones de euros durante cinco años, pero desde que se construyeron los centros, tres intentos de las autoridades italianas por hacer funcionar el acuerdo entre Italia y Albania fracasaron debido a decisiones de los tribunales italianos.
No está claro si el proceso funcionará en los próximos años y el funcionamiento de los propios centros sigue siendo bastante incierto. Un empleado de uno de los dos centros mostró su contrato a EUobserver, destacando el artículo 11 del contrato, que se refiere en primer lugar a la «Confidencialidad», seguido de la «Obligación de lealtad», que exige a los trabajadores mantener en secreto toda la información relativa a la actividad del empleador que llegue a su conocimiento durante su período de empleo.
La causa de la ineficacia de estos centros está relacionada con la definición de los terceros países seguros y con la cuestión de si un Estado europeo podría detener a solicitantes de asilo fuera del territorio de la UE.
II Los riesgos de la aplicación de los dos reglamentos modificativos independientes del Reglamento (UE) 2024/1348
Las propuestas relativas a la lista de la UE de países de origen seguros y a la aplicación del concepto de tercer país seguro no forman parte del paquete legislativo original del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, sino que fueron presentadas en una etapa posterior como modificaciones posteriores del Reglamento (UE) 2024/1348, que fue adoptado como parte del Pacto.
La primera propuesta plantea el establecimiento de una lista común de la UE de países de origen seguros: su objetivo es armonizar las políticas de los Estados miembros mediante la introducción de una lista común de países que la Comisión Europea considera seguros para sus nacionales. Por lo tanto, las solicitudes de los solicitantes de asilo procedentes de estos países podrán ser examinadas mediante procedimientos acelerados, sujetas a una evaluación individual y a la posibilidad de refutar la presunción de seguridad. La propuesta tiene como objetivo eliminar las divergencias entre las listas nacionales y mejorar la eficiencia procesal dentro del Sistema Europeo Común de Asilo.
El concepto de tercer país seguro permite a los Estados miembros de la UE rechazar una solicitud de asilo por inadmisible, sin examinar su fondo, cuando los solicitantes de asilo podrían haber solicitado y, si fueran elegibles, haber recibido protección internacional en un país no perteneciente a la UE que se considere seguro para ellos.
En virtud de esta modificación, los Estados miembros podrán aplicar el concepto de tercer país seguro sobre la base de tres motivos alternativos: la existencia de un vínculo entre el solicitante y el tercer país, que ya no constituirá un requisito obligatorio; el tránsito previo del solicitante por dicho país; o la existencia de un acuerdo o arreglo con un tercer país seguro que garantice que la solicitud de asilo será examinada allí.
Este último elemento es especialmente importante porque refleja claramente las intenciones de la UE de establecer acuerdos políticos con terceros países que, según organizaciones internacionales imparciales, no se consideran seguros para los migrantes, y uno de los ejemplos más claros podría ser el memorando de entendimiento entre Libia e Italia.
En conjunto, las dos propuestas tienen como objetivo reforzar la eficiencia y previsibilidad de los procedimientos de asilo en el marco del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo mediante la ampliación del uso de presunciones de seguridad, al tiempo que plantean importantes cuestiones jurídicas y políticas en relación con las garantías procesales, el acceso a recursos efectivos y el cumplimiento del derecho internacional de los refugiados y de los derechos humanos.
III La crítica política y normativa del Pacto: la perspectiva de Damien Carême
Una perspectiva crítica y políticamente fundamentada sobre el proceso de externalización de la gestión migratoria es ofrecida por Damien Carême, miembro del Parlamento Europeo y exalcalde de Grande-Synthe, en el norte de Francia. Su trayectoria política, situada entre la gobernanza local y la formulación de políticas europeas, ofrece una perspectiva relevante para evaluar las implicaciones más amplias del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo.
Carême presenta el Pacto no simplemente como una reforma técnica del Sistema Europeo Común de Asilo, sino como un síntoma de una transformación más profunda dentro de la Unión Europea: el Acuerdo corre el riesgo de consolidar un modelo cada vez más orientado hacia la contención, la disuasión y el desplazamiento externo de la responsabilidad, en lugar de reforzar la solidaridad entre los Estados miembros. Desde esta perspectiva, el Pacto refleja una necesidad política de demostrar control sobre los movimientos migratorios en un contexto de inestabilidad geopolítica y crecientes presiones nacionalistas.
El propio proceso de negociación, que duró varios años, reveló importantes tensiones entre una gestión migratoria orientada hacia la eficiencia y el cumplimiento de las obligaciones relativas a los derechos fundamentales. Según Carême, surgieron serias preocupaciones respecto de la compatibilidad con el Convenio Europeo de Derechos Humanos, especialmente en relación con los procedimientos fronterizos acelerados y la ampliación de los motivos de inadmisibilidad. Estas tensiones ponen de manifiesto una contradicción estructural dentro del Pacto: el intento de simplificar los procedimientos y aumentar los retornos puede debilitar las garantías procesales y la evaluación individualizada de las solicitudes de asilo.
Debe prestarse especial atención a los mecanismos que hacen operativa la externalización. El refuerzo de las fronteras exteriores, la ampliación de los procedimientos de control en los puntos de entrada, el desarrollo de listas de la UE de países de origen seguros y la aplicación más amplia del concepto de tercer país seguro contribuyen conjuntamente a un sistema en el que el acceso a la protección corre el riesgo de verse progresivamente restringido. La ampliación de la recopilación de datos biométricos dentro del sistema Eurodac ilustra asimismo un cambio hacia la securitización y una gestión de datos más intensiva.
La crítica de Carême resulta especialmente pertinente a la luz de las modificaciones del Reglamento (UE) 2024/1348 examinadas anteriormente. El establecimiento de una lista de la Unión de países de origen seguros puede conducir a procedimientos acelerados basados en presunciones de seguridad que, en la práctica, son difíciles de refutar. Del mismo modo, la ampliación de la aplicación del concepto de tercer país seguro, especialmente cuando se debilita el requisito de una conexión significativa entre el solicitante y el tercer país, facilita el traslado de los solicitantes de asilo a Estados situados fuera de la UE, a menudo mediante acuerdos políticos bilaterales.
Carême también contrasta este enfoque restrictivo con la respuesta europea al desplazamiento masivo de ciudadanos ucranianos en 2022. La rápida activación de mecanismos excepcionales de protección, que permitieron el acceso al empleo, a los servicios sociales y a la integración cívica, demostró que un modelo basado en la solidaridad es operativamente viable cuando existe voluntad política. Esta comparación pone de relieve una cuestión normativa central: si un trato diferenciado basado en la nacionalidad o en la proximidad geopolítica es compatible con los fundamentos universalistas del derecho internacional de los refugiados.
En este sentido, la perspectiva de Carême refuerza la preocupación central de este informe: la trayectoria actual de la gestión migratoria de la UE, y en particular la ampliación de las presunciones de seguridad y de la responsabilidad de terceros países, puede alterar significativamente el equilibrio entre eficiencia y protección de los derechos dentro del Sistema Europeo Común de Asilo. La ausencia de una evaluación exhaustiva del impacto de estas reformas sobre sus consecuencias humanas, jurídicas y sociales aumenta aún más la incertidumbre en torno a su aplicación.
Al mismo tiempo, las iniciativas municipales, la participación de la sociedad civil y el litigio estratégico ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos siguen siendo herramientas esenciales para garantizar que las normas jurídicas internacionales y europeas continúen funcionando como salvaguardias efectivas. En este contexto, el derecho internacional representa un anclaje normativo crucial en un contexto en el que los compromisos políticos priorizan cada vez más la contención de la migración por encima del acceso a la protección.
En conjunto, esta crítica política complementa el análisis jurídico desarrollado en las secciones anteriores. Pone de relieve que el proceso de externalización no constituye simplemente una reconfiguración técnica de las competencias, sino una redefinición más amplia del enfoque de la Unión Europea respecto del asilo, que plantea cuestiones fundamentales sobre la solidaridad, el reparto de responsabilidades y el futuro de la protección dentro del ordenamiento jurídico de la UE.
Fuentes
Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica Italiana. https://www.governo.it/sites/governo.it/files/Libia.pdf
IOM Emergency Teams Support Migrants in Libya Following Discovery of Mass Grave and Underground Detention Sites. (2026). International Organization for Migration. https://www.iom.int/news/iom-emergency-teams-support-migrants-libya-following-discovery-mass-grave-and-underground-detention-sites
Figoni, L., Millona, K., & Rondi, L. (2025, October 14). Italy-Albania migrant deal: Millions spent, few results. EUobserver. https://euobserver.com/30225/italy-albania-migrant-deal-millions-spent-few-results/
Safe third country: Council and European Parliament agree on new EU law restricting admissibility of asylum claims. (2025). Council of the EU. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/12/18/safe-third-country-council-and-european-parliament-agree-on-new-eu-law-restricting-admissibility-of-asylum-claims/