ASSEDEL
Questo contributo esamina la recente e preoccupante direzione intrapresa dall’Unione europea nel processo di esternalizzazione della questione migratoria, avviato nel 2020 con la proposta della Commissione europea sul Patto sulla migrazione e l’asilo, con particolare attenzione a due distinti regolamenti di modifica del Regolamento (UE) 2024/1348: uno volto a istituire un elenco dell’Unione dei Paesi di origine sicuri e l’altro ad ampliare l’applicazione del concetto di «Paese terzo sicuro».
Tale processo ha pertanto il potenziale di segnare un cambiamento significativo nel quadro dell’asilo dell’UE, con serie implicazioni per i diritti fondamentali, le garanzie procedurali e l’accesso alla protezione. Il rapporto si concentra su (i) il processo di esternalizzazione della questione migratoria attuato dalle politiche dell’UE, con l’esempio dell’Italia; (ii) i rischi derivanti dall’attuazione dei due distinti regolamenti di modifica del Regolamento (UE) 2024/1348; (iii).
I Il processo di esternalizzazione della questione migratoria attuato dalle politiche dell’UE: l’esempio dell’Italia
Nel 2020, la Commissione europea ha presentato la proposta del Patto sulla migrazione e l’asilo (Commissione europea), articolata in quattro pilastri principali: un sistema di screening rafforzato, la banca dati Eurodac per l’asilo e la migrazione, le procedure di frontiera e di rimpatrio, nonché i protocolli di crisi e le azioni contro la strumentalizzazione. La proposta mira ad armonizzare e rafforzare le misure dell’UE in materia di migrazione, asilo, gestione delle frontiere e integrazione attraverso un approccio politico unificato. Il Patto è stato negoziato per quattro anni, con un periodo di transizione di due anni per consentire agli Stati membri di elaborare i Piani nazionali di attuazione. Nell’aprile 2026, il Patto entrerà effettivamente in vigore. La Commissione ha inoltre introdotto il Ciclo annuale di gestione della migrazione per fornire una visione completa della situazione dell’asilo e della migrazione nell’UE, individuare le situazioni migratorie che gli Stati membri si trovano ad affrontare e proporre un Fondo annuale di solidarietà da adottare da parte del Consiglio.
Parallelamente alla risposta comune dell’UE ai flussi migratori, iniziata nel 2015, gli Stati membri, che condividono competenze con l’UE, hanno avviato iniziative bilaterali di cooperazione esterna, come l’Italia, che ha avviato un processo di esternalizzazione della procedura di asilo e, quando necessario, delle procedure di rimpatrio. Nel 2017, il Governo italiano ha firmato un memorandum d’intesa con la Libia, automaticamente rinnovato nel 2022, che comprendeva anche una cooperazione economica con la Guardia costiera libica. Il memorandum stabilisce: «La parte italiana si impegna a fornire sostegno tecnico e tecnologico alle autorità libiche responsabili della lotta alla migrazione irregolare, rappresentate dalla Guardia di frontiera e dalla Guardia costiera del Ministero della Difesa», nonché il «finanziamento dei suddetti centri di accoglienza già operativi, nel rispetto della normativa pertinente, utilizzando i finanziamenti disponibili dall’Italia nonché i finanziamenti dell’Unione europea». D’altra parte, alcune organizzazioni internazionali, come l’OIM, hanno segnalato trattamenti illegali e detenzioni.
Nel 2023, la Presidente del Consiglio dei ministri italiana, Meloni, e il Primo ministro albanese, Edi Rama, hanno annunciato di aver raggiunto un accordo affinché Roma ospitasse fino a 3.000 migranti irregolari soccorsi nel Mediterraneo in due centri di trattenimento in Albania, con l’obiettivo di tenervi gli uomini adulti in buone condizioni di salute che richiedono protezione internazionale fino alla decisione sulle loro domande. Il Governo italiano prevedeva di spendere circa 670 milioni di euro nell’arco di cinque anni, ma, dalla costruzione dei centri, tre tentativi delle autorità italiane di rendere operativo l’accordo tra Italia e Albania sono falliti a causa delle decisioni dei tribunali italiani.
Non è chiaro se il processo funzionerà negli anni a venire e il funzionamento degli stessi centri rimane piuttosto incerto. Un dipendente di uno dei due centri ha mostrato il proprio contratto a EUobserver, evidenziando l’articolo 11 del contratto, che fa riferimento innanzitutto alla «Riservatezza», seguito dall’«Obbligo di lealtà», che impone ai lavoratori di mantenere segrete tutte le informazioni relative alle attività del datore di lavoro di cui vengano a conoscenza durante il periodo di impiego.
La causa dell’inefficienza di questi centri è collegata alla definizione di Paesi terzi sicuri e alla questione se uno Stato europeo possa trattenere i richiedenti asilo al di fuori del territorio dell’UE.
II I rischi dell’attuazione dei due distinti regolamenti di modifica del Regolamento (UE) 2024/1348
Le proposte relative all’elenco dell’UE dei Paesi di origine sicuri e all’applicazione del concetto di Paese terzo sicuro non fanno parte del pacchetto legislativo originario del Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, ma sono state presentate in una fase successiva come modifiche al Regolamento (UE) 2024/1348, adottato nell’ambito del Patto.
La prima proposta prevede l’istituzione di un elenco comune dell’UE dei Paesi di origine sicuri: il suo obiettivo è armonizzare le politiche degli Stati membri introducendo un elenco comune di Paesi considerati dalla Commissione europea sicuri per i propri cittadini. Le domande presentate dai richiedenti asilo provenienti da tali Paesi potranno pertanto essere esaminate attraverso procedure accelerate, fatte salve la valutazione individuale e la possibilità di confutare la presunzione di sicurezza. La proposta mira a eliminare le divergenze tra gli elenchi nazionali e a migliorare l’efficienza procedurale all’interno del Sistema europeo comune di asilo.
Il concetto di Paese terzo sicuro consente agli Stati membri dell’UE di respingere una domanda di asilo in quanto inammissibile, senza esaminarne il merito, qualora i richiedenti asilo avrebbero potuto chiedere e, qualora ne avessero avuto diritto, ricevere protezione internazionale in un Paese non appartenente all’UE considerato sicuro per loro.
Ai sensi di tale modifica, gli Stati membri possono applicare il concetto di Paese terzo sicuro sulla base di tre motivi alternativi: l’esistenza di un legame tra il richiedente e il Paese terzo, che non costituisce più un requisito obbligatorio; il precedente transito del richiedente attraverso tale Paese; oppure l’esistenza di un accordo o di un’intesa con un Paese terzo sicuro che garantisca che la domanda di asilo sarà esaminata in tale Paese.
Quest’ultimo elemento è particolarmente importante perché riflette chiaramente le intenzioni dell’UE di concludere accordi politici con Paesi terzi che, secondo organizzazioni internazionali imparziali, non sono considerati sicuri per i migranti; uno degli esempi più evidenti potrebbe essere il memorandum d’intesa tra la Libia e l’Italia.
Nel loro insieme, le due proposte mirano a rafforzare l’efficienza e la prevedibilità delle procedure di asilo nell’ambito del Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, ampliando il ricorso alle presunzioni di sicurezza, sollevando al contempo importanti questioni giuridiche e politiche riguardo alle garanzie procedurali, all’accesso ai mezzi di ricorso e al rispetto del diritto internazionale dei rifugiati e dei diritti umani.
III. La critica politica e normativa del Patto: la prospettiva di Damien Carême
Una prospettiva critica e politicamente fondata sul processo di esternalizzazione della gestione della migrazione è offerta da Damien Carême, membro del Parlamento europeo ed ex sindaco di Grande-Synthe, nel nord della Francia. Il suo percorso politico, situato tra la governance locale e l’elaborazione delle politiche europee, offre una prospettiva rilevante attraverso cui valutare le più ampie implicazioni del Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo.
Carême considera il Patto non semplicemente come una riforma tecnica del Sistema europeo comune di asilo, ma come il sintomo di una trasformazione più profonda all’interno dell’Unione europea: l’Accordo rischia di consolidare un modello sempre più orientato al contenimento, alla deterrenza e al trasferimento esterno delle responsabilità, piuttosto che al rafforzamento della solidarietà tra gli Stati membri. Da questa prospettiva, il Patto riflette la necessità politica di dimostrare il controllo sui movimenti migratori in un contesto caratterizzato da instabilità geopolitica e crescenti pressioni nazionaliste.
Il processo negoziale stesso, durato diversi anni, ha evidenziato significative tensioni tra una gestione della migrazione orientata all’efficienza e il rispetto degli obblighi in materia di diritti fondamentali. Secondo Carême, sono emerse serie preoccupazioni riguardo alla compatibilità con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in particolare per quanto riguarda le procedure accelerate alle frontiere e l’ampliamento dei motivi di inammissibilità. Tali tensioni evidenziano una contraddizione strutturale all’interno del Patto: il tentativo di semplificare le procedure e aumentare i rimpatri potrebbe indebolire le garanzie procedurali e la valutazione individualizzata delle domande di asilo.
Particolare attenzione deve essere prestata ai meccanismi che rendono operativa l’esternalizzazione. Il rafforzamento delle frontiere esterne, l’ampliamento delle procedure di screening ai punti di ingresso, lo sviluppo di liste europee di Paesi di origine sicuri e la più ampia applicazione del concetto di Paese terzo sicuro contribuiscono nel loro insieme a un sistema in cui l’accesso alla protezione rischia di essere progressivamente limitato. L’estensione della raccolta di dati biometrici nell’ambito del sistema Eurodac illustra ulteriormente uno spostamento verso una maggiore securitizzazione e un rafforzamento della governance dei dati.
La critica di Carême assume particolare rilevanza alla luce delle modifiche al Regolamento (UE) 2024/1348 esaminate in precedenza. L’istituzione di un elenco dell’Unione dei Paesi di origine sicuri potrebbe portare a procedure accelerate basate su presunzioni di sicurezza difficili da contestare nella pratica. Analogamente, l’ampliamento dell’applicazione del concetto di Paese terzo sicuro, in particolare laddove il requisito di un legame significativo tra il richiedente e il Paese terzo venga indebolito, facilita il trasferimento dei richiedenti asilo verso Stati al di fuori dell’UE, spesso attraverso accordi politici bilaterali.
Carême mette inoltre a confronto questo approccio restrittivo con la risposta europea allo sfollamento di massa dei cittadini ucraini nel 2022. La rapida attivazione di meccanismi di protezione eccezionale, che hanno garantito l’accesso al lavoro, ai servizi sociali e all’integrazione civica, ha dimostrato che un modello basato sulla solidarietà è concretamente realizzabile quando esiste la volontà politica. Questo confronto pone in evidenza una questione normativa centrale: se un trattamento differenziato basato sulla nazionalità o sulla prossimità geopolitica sia compatibile con i fondamenti universalistici del diritto internazionale dei rifugiati.
In questo senso, la prospettiva di Carême rafforza la principale preoccupazione alla base di questo rapporto: l’attuale direzione della governance migratoria dell’UE, e in particolare l’ampliamento delle presunzioni di sicurezza e della responsabilità dei Paesi terzi, potrebbe modificare significativamente l’equilibrio tra efficienza e tutela dei diritti all’interno del Sistema europeo comune di asilo. L’assenza di una valutazione d’impatto completa sulle conseguenze umane, giuridiche e sociali di queste riforme accresce ulteriormente l’incertezza relativa alla loro attuazione.
Al contempo, le iniziative municipali, il coinvolgimento della società civile e il contenzioso strategico dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo rimangono strumenti essenziali per garantire che gli standard giuridici internazionali ed europei continuino a fungere da garanzie effettive. In questo contesto, il diritto internazionale rappresenta un fondamentale punto di riferimento normativo in una situazione in cui i compromessi politici danno sempre più priorità al contenimento della migrazione rispetto all’accesso alla protezione.
Nel complesso, questa critica politica integra l’analisi giuridica sviluppata nelle sezioni precedenti. Essa evidenzia come il processo di esternalizzazione non costituisca semplicemente una riconfigurazione tecnica delle competenze, ma una più ampia ridefinizione dell’approccio dell’Unione europea all’asilo, che solleva questioni fondamentali riguardo alla solidarietà, alla condivisione delle responsabilità e al futuro della protezione all’interno dell’ordinamento giuridico dell’UE.
Fonti
Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica Italiana. https://www.governo.it/sites/governo.it/files/Libia.pdf
IOM Emergency Teams Support Migrants in Libya Following Discovery of Mass Grave and Underground Detention Sites. (2026). International Organization for Migration. https://www.iom.int/news/iom-emergency-teams-support-migrants-libya-following-discovery-mass-grave-and-underground-detention-sites
Figoni, L., Millona, K., & Rondi, L. (2025, October 14). Italy-Albania migrant deal: Millions spent, few results. EUobserver. https://euobserver.com/30225/italy-albania-migrant-deal-millions-spent-few-results/
Safe third country: Council and European Parliament agree on new EU law restricting admissibility of asylum claims. (2025). Council of the EU. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/12/18/safe-third-country-council-and-european-parliament-agree-on-new-eu-law-restricting-admissibility-of-asylum-claims/