ASSEDEL
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) tarafından bir hak ihlali tespit edildikten sonra, Mahkeme kararları kâğıt üzerinde kalmaktan çıkıp sahada gerçek bir değişime nasıl dönüşür? Avrupa Konseyi bünyesinde AİHM Kararlarının İnfazı Dairesi’nin eski Başkanı Geneviève Mayer tarafından gerçekleştirilen eğitim oturumunun merkezinde bu soru yer aldı.
Sözleşme sisteminin etkinliğinin temel unsurlarından biri, Mahkeme’nin karar ve hükümlerinin otoritesinin kabul edilmesidir. Bu durum büyük ölçüde, davalı devletlerin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 46. maddesi uyarınca aleyhlerine verilen kesinleşmiş kararları yerine getirme konusundaki koşulsuz yükümlülüklerine uymalarını sağlamak amacıyla oluşturulan karar sonrası prosedüre bağlıdır.
Yine 46. madde uyarınca, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin kesinleşmiş karar ve hükümlerinin uygulanmasının denetlenmesi Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’ne verilmiştir. Bakanlar Komitesi, 46 üye devletin temsilcilerinden oluşan Avrupa Konseyi’nin yürütme organıdır. Bu durum, Avrupa Konseyi’ne üye tüm devletlerin, davalı devletlerin aleyhlerine verilen AİHM karar ve hükümlerini tam olarak uygulamasını sağlama konusunda ortak bir sorumluluk taşıdığı anlamına gelir. Bu yolla, Sözleşmenin ortak anlayışının ve etkili biçimde uygulanmasının sağlanması konusunda da kolektif bir sorumluluk üstlenirler.
Denetim süreci nasıl işler?
Bakanlar Komitesi tarafından yıllar içinde geliştirilen uygulama, Kararların İnfazının ve Dostane Çözüm Şartlarının Denetlenmesine İlişkin İçtüzüğünün 6. Kuralı’nda yansıtılmıştır.
Bir davalı devletin Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin bir kararını uygulayabilmesi için üç temel gereklilik bulunmaktadır:
- Mahkeme tarafından hükmedilen adil tazminatın ödenmesi;
- Başvurucu açısından ihlalin veya ihlallerin devam etmesini önlemek ve halen yaşanan ihlallerin sonuçlarını ortadan kaldırmak amacıyla bireysel tedbirlerin alınması;
- Gerekli olması hâlinde, tespit edilen ihlalin veya ihlallerin temel nedenlerini ele almak ve benzer ihlallerin meydana gelmesini önlemek amacıyla genel tedbirlerin alınması.
Denetim süreci, her şeyden önce Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararına yeni bir bakış açısıyla yaklaşmayı ve kararı ihlal sonrasındaki bağlam içerisinde değerlendirmeyi gerektirir.
Bu aşamadaki temel sorular şunlardır: Başvurucunun mevcut durumu nedir? İhlalin veya ihlallerin temel nedenleri nelerdir? Bu münferit bir vaka mıdır, yoksa daha karmaşık veya sistematik bir soruna mı işaret etmektedir? Bakanlar Komitesi’nin denetimi altında hâlihazırda benzer başka davalar var mıdır? Davalı devlet tarafından daha önce herhangi bir tedbir alınmış mıdır? Alınan tedbirler yeterli ve uygun mudur?
İkincillik ilkesi doğrultusunda, öncelikle davalı devletlerin bu konulara ilişkin görüşlerini ve söz konusu kararı nasıl uygulamayı planladıklarını ortaya koymaları kendi sorumluluklarındadır. Kendilerinden, kararın kesinleşmesinden mümkün olan en kısa sürede ve en geç altı ay içerisinde, bir takvim içeren eylem planı sunmaları istenir.
Davalı devletler, alınacak tedbirleri ve reformlar için öngörülebilecek zaman çizelgelerini belirleme konusunda geniş bir takdir yetkisine sahiptir. Ancak bu tedbirlerin:
- Mahkeme’nin ilgili alandaki sonuçları ve içtihadıyla ve etkili infazın gerektirdiği hususlara ilişkin Bakanlar Komitesi uygulamasıyla uyumlu olması;
- Yeterli bir giderim ve önleme sağlayabilecek nitelikte olması gerekir.
Bir davalı devlet, kararı uygulamak için gerekli tüm tedbirleri aldığını düşündüğünde, Bakanlar Komitesi’ne bir eylem raporu sunar. Bakanlar Komitesi daha sonra alınan tedbirlerin davanın denetimini sona erdirmesine imkân verip vermediğine karar verir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, yapısal sorunların ele alınması amacıyla kararlarında genel tedbirleri belirleyebilir. Bunu, davalı devletlere ve Bakanlar Komitesi’ne karar sonrası aşamada yardımcı olmak amacıyla bir pilot karar veya sözde 46. madde kararı yoluyla gerçekleştirebilir.
Buna ek olarak, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, 46. madde kapsamında verdiği bir kararda bireysel bir tedbire ilişkin bir belirleme yapmayı uygun görebilir. Bu durum genellikle tespit edilen ihlalin, alınması gereken tedbir konusunda başka bir seçeneğe imkân bırakmadığı hallerde söz konusu olur.
Bununla birlikte, böyle bir tedbirin uygulanmasını sağlamak yine Bakanlar Komitesi’nin sorumluluğundadır. Bu değerlendirme, söz konusu kararın denetimi sırasında ortaya çıkan koşullar dikkate alınarak yapılır.
Bakanlar Komitesi’nin denetimi altında davalı devletler tarafından alınan bireysel ve genel tedbirlerin etkileyici bir geçmişi bulunmaktadır. Çoğu zaman kapsamlı reformları gerektiren bu tür tedbirlere ilişkin çok sayıda örnek, AİHM Kararlarının İnfazı Dairesi’nin internet sitesinde yayımlanan tematik ve ülke bazlı bilgi notlarında ve Bakanlar Komitesi’nin AİHM karar ve hükümlerinin uygulanmasına ilişkin denetim konusundaki yıllık raporlarında bulunabilir.
Bu sistemde merkezi bir rol, denetim sürecinin “itici gücü” olarak tanımlanabilecek Kararların İnfazı Dairesi tarafından üstlenilmektedir.
Daire, bağımsız ve tarafsız analizleri ile uzmanlığı aracılığıyla Bakanlar Komitesi’ne destek sağlamakta; ayrıca davaların önceliklendirilmesine yönelik önerilerin yanı sıra kararlar, ara kararlar, atılacak ilave adımlar veya davaların kapatılması konusunda öneriler sunmaktadır.
Daire ayrıca davalı devletlere, tam ve etkili uygulamanın sağlanması için gerekli tedbirlerin belirlenmesi ve hayata geçirilmesi konusunda hukuki ve teknik destek sağlamaktadır. Bu destek, kilit ulusal aktörlerle görüşmek üzere gerçekleştirilen yerinde ziyaretleri ve gerektiğinde Avrupa Konseyi’nin diğer ilgili organlarının sürece dâhil edilmesini de kapsamaktadır.
Daire aynı zamanda bu denetim sürecinde önemli bir rol oynayan sivil toplumun da kilit bir ortağıdır.
Sivil toplum ve Kural 9 kapsamında sunulan görüşler
Bakanlar Komitesi’nin denetim sürecinin önemli bir unsuru, Bakanlar Komitesi’nin kararların infazının ve dostane çözüm şartlarının denetlenmesine ilişkin İçtüzüğünün 9. Kuralı uyarınca üçüncü tarafların sürece katkıda bulunabilmesidir.
Sivil toplum kuruluşları, ulusal insan hakları kurumları, hâkim dernekleri, barolar, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi önündeki davalara müdahil olan kuruluşlar ve uluslararası hükûmetlerarası kuruluşlar, davalı devletlerin kararları uygulaması konusunda Bakanlar Komitesi’ne bilgi ve görüş sunma hakkına sahiptir.
Bu tür görüş ve bildirimler, karar sonrası aşamanın değerlendirilmesi bakımından hem Bakanlar Komitesi hem de Kararların İnfazı Dairesi açısından büyük önem taşımaktadır.
Bu nedenle, denetim sürecinin sivil toplumun ve Bakanlar Komitesi’ne görüş sunma hakkına sahip tüm aktörlerin katkılarından yararlanmaya devam edebilmesi büyük önem taşımaktadır.
Bakanlar Komitesi'nin araçları nelerdir?
Bakanlar Komitesi’nin denetim görevi, çalışmalarında özel bir yere sahiptir. Komite, bu görevi yerine getirmek amacıyla “İnsan Hakları toplantıları” olarak bilinen özel toplantılar düzenlemektedir. Bu toplantılar aynı zamanda, ilgili devletlerin ulusal düzeyde kararların uygulanması sürecindeki ilerlemeler ve karşılaşılan güçlükler hakkında üst düzey yetkilileriyle doğrudan diyalog kurma fırsatı sunmaktadır.
Yıllar içerisinde Komite, yapıcı diyaloğu —ki bu sürecin temel unsurlarından biridir—, meslektaş baskısını ve iş birliği programları, uzmanlık ve deneyim paylaşımı yoluyla ilgili devletlere sağlanan desteği bir araya getiren aşamalı bir araçlar bütünü geliştirmiştir. Gerektiğinde Bakanlar Komitesi, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarında tespit edilen ihlallerin sonuçlarının, ilgili devletler tarafından iyi niyetle ve gerektiği şekilde ele alınmasını sağlamak amacıyla siyasi nüfuzunu da kullanmaktadır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne Ek 14 No’lu Protokol’ün yürürlüğe girmesiyle birlikte, ilgili devletlerin Avrupa Mahkemesi kararlarına uyumunu güvence altına almak amacıyla Sözleşme’nin 46. maddesi kapsamında iki ek araç daha oluşturulmuştur.
- maddenin 3. fıkrasında öngörülen ilk ek araç, Bakanlar Komitesi’nin kesinleşmiş bir kararın uygulanmasının, kararın yorumlanmasına ilişkin bir sorun nedeniyle engellendiğini düşünmesi halinde, söz konusu sorunu Mahkeme’ye götürmesine olanak tanımaktadır. Bugüne kadar Komite bu araca başvurmamıştır.
- maddenin 4. fıkrasında öngörülen ikinci araç ise “ihlal prosedürü” olarak adlandırılmaktadır. Bakanlar Komitesi, ilgili bir devletin Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin kesinleşmiş bir kararına uymayı reddettiğini düşünürse, konuyu Mahkeme’ye taşıyabilir. Bakanlar Komitesi bu prosedüre iki kez başvurmuştur.
İlk başvuru, Ilgar Mammadov / Azerbaycan davasında gerçekleşmiştir. Prosedürün amacı, başvurucunun mahkûmiyet kararlarının ulusal mahkemeler tarafından kaldırılması, serbest bırakılması ve hukuka aykırı tutuklanması ile gözaltında tutulması nedeniyle tazminat alması sonucunda gerçekleştirilmiştir.
İkinci başvuru ise Osman Kavala / Türkiye davasında yapılmıştır. Avrupa Mahkemesi’nin 10 Aralık 2019 tarihli (11 Mayıs 2020 tarihinde kesinleşen) ve başvurucunun tutukluluğuna son verilmesini ve derhal serbest bırakılmasını öngören kararına ve Bakanlar Komitesi’nin serbest bırakılması yönündeki tekrarlanan çağrılarına rağmen, başvurucu tutuklu kalmaya devam etmiştir.
Bakanlar Komitesi, konuyu 46. maddenin 4. fıkrasında öngörülen prosedür kapsamında Mahkeme’ye taşımıştır. Büyük Daire, 11 Temmuz 2022 tarihinde 46. maddenin 4. fıkrası kapsamında kararını vermiş ve ilgili devletin Sözleşme’nin 46. maddesinin 1. fıkrasından doğan yükümlülüğünü yerine getirmediği sonucuna varmıştır.
Osman Kavala’nın durumu, Bakanlar Komitesi’nin yakın denetimi altında olmaya devam etmektedir. Komite tarafından kabul edilen en son karar, ilgili devletin Sözleşme kapsamındaki yükümlülüklerine uymasını sağlamak amacıyla sürdürülen çabaları ve yetkililerin başvurucunun serbest bırakılmasına yönelik somut adımlar atması konusundaki güçlü ısrarını bir kez daha ortaya koymaktadır.
Denetim sürecinin karşılaştığı zorluklar nelerdir?
Demokratik güvenliğin önemli göstergelerinden biri, Strasbourg Mahkemesi kararlarının ne ölçüde uygulandığı ve Sözleşme sistemine ne ölçüde saygı gösterildiğidir.
Bakanlar Komitesi’nin son yıllık raporunda, 2024 yılında Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarının uygulanması konusunda birçok olumlu gelişmenin kaydedilmeye devam ettiğinin görülmesi memnuniyet vericidir. Bununla birlikte rapor, sistemin karşı karşıya olduğu çok sayıda zorluğa da dikkat çekmektedir. Bakanlar Komitesi’nin denetimi altında bulunan ve çoğu zaman karmaşık ve/veya sistemik sorunlar ortaya koyan derdest davaların sayısında artış görülmektedir.
Bu farklı zorluklar, Mahkeme kararlarının uygulanması için sürdürülebilir bir siyasi irade ve kararlılığın önemini göstermektedir. Aynı zamanda, ulusal düzeyde etkin ve hızlı önlemlerin alınmasını sağlayacak güçlü ulusal kapasitelere duyulan ihtiyacı da ortaya koymaktadır.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarının uygulanmasından sorumlu ulusal koordinatörler ağının 2024 yılında oluşturulması, bu tür ulusal kapasitelerin güçlendirilmesi açısından önemli bir araç olabilir.
Bu zorluklar ayrıca Parlamenter Meclis, Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, İnsan Hakları Komiseri ve Avrupa Konseyi’nin ilgili danışma ve izleme organlarıyla güçlü iş birliklerinin önemini göstermektedir. Bunun yanı sıra, Bakanlar Komitesi ile Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi arasında yürütülen kurumsal diyaloğun da büyük önem taşıdığı görülmektedir.
Avrupa Birliği, Birleşmiş Milletler ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) gibi diğer ilgili kurumlarla geliştirilen iş birlikleri de bu zorlukların aşılmasında giderek daha önemli bir rol oynamaktadır.
Bunun yanı sıra, Bakanlar Komitesi açısından özel bir zorluk, Rusya Federasyonu aleyhine verilen kararların denetlenmesidir. Rusya Federasyonu 16 Mart 2022 tarihinde Avrupa Konseyi üyeliğini, 16 Eylül 2022 tarihinde ise Sözleşme’ye taraf olma statüsünü sona erdirmiştir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, 16 Eylül 2022 tarihinden önce meydana gelen olaylara ilişkin tüm başvuruları inceleme yetkisini koruduğundan, Bakanlar Komitesi’nin denetimi altındaki kararların sayısının artması muhtemeldir.
Sonuç olarak, Bakanlar Komitesi’nin denetimi, Avrupa’daki insan haklarının korunmasına yönelik sistemin ve daha genel anlamda Avrupa kıtasının demokratik güvenliğinin önemli bir unsurunu oluşturmaktadır.
Denetim süreci, Mahkeme kararlarının etkin biçimde uygulanmasının, koşullara bağlı olarak, ilgili devletlerin, Bakanlar Komitesi’nin ve ilgili Avrupa Konseyi organlarının ortak çabalarına dayandığını göstermektedir. Bunun yanı sıra, uluslararası kuruluşlarla etkileşim ve sivil toplumun katkısı da bu süreçte önemli bir rol oynamaktadır.