Una sessione di formazione con Geneviève Mayer, ex responsabile del Dipartimento per l’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo – Consiglio d’Europa

Come passano le sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) dalla carta a un cambiamento concreto sul campo dopo che la Corte ha constatato una violazione? Questa domanda è stata al centro di una sessione di formazione condotta da Geneviève Mayer, ex responsabile del Dipartimento per l’esecuzione delle sentenze della Corte EDU presso il Consiglio d’Europa.

Un elemento fondamentale per l’efficacia del sistema della Convenzione è l’accettazione dell’autorità delle sentenze e delle decisioni della Corte. Ciò dipende in larga misura dalla procedura successiva alla sentenza, istituita per garantire che gli Stati convenuti rispettino l’obbligo incondizionato, previsto dall’articolo 46 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, di eseguire le sentenze definitive pronunciate nei loro confronti.

Ai sensi dello stesso articolo 46, la supervisione sull’esecuzione delle sentenze e delle decisioni definitive della Corte europea dei diritti dell’uomo è affidata al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. Il Comitato dei Ministri è l’organo esecutivo del Consiglio d’Europa ed è composto dai rappresentanti dei 46 Stati membri. Ciò significa che tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa condividono la responsabilità collettiva di garantire che gli Stati convenuti diano piena esecuzione alle sentenze e alle decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo pronunciate nei loro confronti e, attraverso ciò, condividono la responsabilità collettiva di garantire una comprensione comune e un’effettiva osservanza della Convenzione.

Come funziona il processo di supervisione?

La prassi sviluppata dal Comitato dei Ministri nel corso degli anni è riflessa nella Regola 6 del suo Regolamento per la supervisione dell’esecuzione delle sentenze e dei termini delle composizioni amichevoli.

Vi sono tre requisiti principali che uno Stato convenuto deve soddisfare per dare esecuzione a una sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo:

• Il pagamento dell’equa soddisfazione eventualmente riconosciuta dalla Corte;
• L’adozione di misure individuali volte a impedire la prosecuzione della/e violazione/i nei confronti del ricorrente e a eliminare le conseguenze delle violazioni che egli continua a subire;
• Se necessario, l’adozione di misure generali volte ad affrontare le cause profonde della/e violazione/i constatata/e, al fine di prevenire il verificarsi di violazioni analoghe.

Il processo di supervisione consiste innanzitutto nel riesaminare la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo con uno sguardo nuovo, collocandola nel contesto successivo alla violazione. In questa fase, le domande fondamentali includono: qual è la situazione attuale del ricorrente? Quali sono le cause profonde della/e violazione/i? Si tratta di un caso isolato o rivela un problema più complesso o sistemico? Vi sono altri casi analoghi già sottoposti alla supervisione del Comitato dei Ministri? Lo Stato convenuto ha già adottato delle misure? Sono adeguate e sufficienti oppure no?

In linea con il principio di sussidiarietà, spetta innanzitutto agli Stati convenuti presentare le proprie osservazioni su tali questioni e indicare come intendono dare esecuzione alla sentenza in questione. Essi sono invitati a presentare un piano d’azione con un calendario il prima possibile e comunque non oltre sei mesi dalla data in cui la sentenza è divenuta definitiva.

Gli Stati convenuti dispongono di un ampio margine di discrezionalità nella scelta delle misure da adottare e delle eventuali tempistiche per le riforme, a condizione che tali misure siano:

• Compatibili con le conclusioni della Corte e con la sua giurisprudenza nel settore interessato, nonché con la prassi del Comitato dei Ministri riguardo a ciò che richiede un’esecuzione effettiva;
• In grado di garantire un adeguato risarcimento e una prevenzione efficace.

Quando uno Stato convenuto ritiene di aver adottato tutte le misure necessarie per dare esecuzione alla sentenza, presenta un rapporto d’azione al Comitato dei Ministri. Il Comitato deciderà quindi se le misure adottate consentano di chiudere la supervisione del caso.

La Corte europea dei diritti dell’uomo può individuare nelle proprie sentenze misure generali volte ad affrontare problemi strutturali — attraverso una sentenza pilota o una cosiddetta sentenza ai sensi dell’articolo 46 — al fine di assistere gli Stati convenuti e il Comitato dei Ministri nella fase successiva alla sentenza.

Inoltre, la Corte europea dei diritti dell’uomo può ritenere opportuno fornire, in una sentenza ai sensi dell’articolo 46, un’indicazione relativa a una misura individuale, generalmente quando la violazione constatata non lascia scelta riguardo alla misura da adottare. Spetta comunque al Comitato dei Ministri garantire l’attuazione di tale misura, alla luce delle circostanze emerse al momento della supervisione della sentenza in questione.

Esiste un notevole insieme di misure individuali e generali adottate dagli Stati convenuti sotto la supervisione del Comitato dei Ministri. Numerosi esempi di tali misure — che spesso comportano riforme di ampia portata — sono disponibili nelle schede tematiche e per Paese pubblicate sul sito web del Dipartimento per l’esecuzione delle sentenze della Corte EDU e nelle relazioni annuali del Comitato dei Ministri sulla supervisione dell’esecuzione delle sentenze e delle decisioni della Corte EDU.

Un ruolo centrale in questo sistema è svolto dal Dipartimento per l’esecuzione delle sentenze, che può essere descritto come il “motore” del processo di supervisione. Il Dipartimento assiste il Comitato dei Ministri attraverso analisi e competenze indipendenti e imparziali, nonché formulando proposte al Comitato in merito alla definizione delle priorità dei casi e proposte di decisioni, risoluzioni interinali, ulteriori azioni da intraprendere o chiusura dei casi. Il Dipartimento sostiene inoltre gli Stati convenuti attraverso assistenza giuridica e tecnica nell’individuazione e nell’attuazione delle misure necessarie per conseguire un’attuazione piena ed efficace. Ciò comprende missioni sul posto per incontrare i principali attori nazionali, anche con il coinvolgimento di altri organi competenti del Consiglio d’Europa.

Il Dipartimento è inoltre un partner fondamentale per la società civile, che svolge un ruolo significativo in questo processo di supervisione.

Società civile e comunicazioni ai sensi della Regola 9

Un aspetto importante del processo di supervisione da parte del Comitato dei Ministri è la possibilità di ricevere contributi da parte di soggetti terzi ai sensi della Regola 9 del Regolamento del Comitato dei Ministri per la supervisione dell’esecuzione delle sentenze e dei termini delle composizioni amichevoli. Le organizzazioni della società civile, le istituzioni nazionali per i diritti umani, le associazioni dei giudici, gli ordini forensi, gli organismi che intervengono dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo e le organizzazioni intergovernative internazionali hanno il diritto di presentare al Comitato dei Ministri informazioni e osservazioni sull’attuazione delle sentenze da parte degli Stati convenuti.

Tali comunicazioni sono di massima importanza sia per il Comitato dei Ministri sia per il Dipartimento nella valutazione della fase successiva alla sentenza. È pertanto fondamentale che il processo di supervisione possa continuare a contare sul contributo della società civile e di tutti i soggetti legittimati a presentare comunicazioni al Comitato dei Ministri.

Quali sono gli strumenti del Comitato dei Ministri?

Il ruolo di supervisione del Comitato dei Ministri occupa un posto specifico nel suo lavoro. Il Comitato dedica a tale funzione riunioni specifiche, note come riunioni sui diritti umani. Queste riunioni offrono inoltre l’opportunità di instaurare un dialogo diretto con esponenti di alto livello degli Stati convenuti sui progressi e sulle difficoltà incontrate nel processo di esecuzione a livello nazionale.

Nel corso degli anni, il Comitato ha sviluppato una serie graduata di strumenti che combina il dialogo costruttivo — elemento centrale di questo esercizio —, la pressione tra pari e il sostegno agli Stati convenuti attraverso programmi di cooperazione, competenze specialistiche e scambio di esperienze. Quando necessario, il Comitato dei Ministri utilizza la leva politica per garantire che gli Stati convenuti traggano in buona fede tutte le necessarie conseguenze dalle constatazioni contenute nelle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Con l’entrata in vigore del Protocollo n. 14 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, sono stati introdotti, ai sensi dell’articolo 46 della Convenzione, due ulteriori strumenti per garantire il rispetto, da parte degli Stati convenuti, delle sentenze della Corte europea.

Il primo strumento aggiuntivo, previsto dall’articolo 46, paragrafo 3, consente al Comitato, qualora ritenga che la supervisione dell’esecuzione di una sentenza definitiva sia ostacolata da un problema di interpretazione della sentenza, di sottoporre tale questione alla Corte. Finora, il Comitato non ha fatto ricorso a questo strumento.

Il secondo strumento, previsto dall’articolo 46, paragrafo 4, è la cosiddetta procedura d’infrazione. Se il Comitato dei Ministri ritiene che uno Stato convenuto rifiuti di conformarsi a una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo, può deferire la questione alla Corte. Il Comitato dei Ministri ha fatto ricorso a questa procedura in due occasioni. La prima è stata nel caso Ilgar Mammadov c. Azerbaigian. L’obiettivo della procedura è stato raggiunto, poiché le condanne del ricorrente sono state annullate dai tribunali nazionali; egli è stato liberato e ha ricevuto un risarcimento per il suo arresto e la sua detenzione illegittimi.

La seconda volta che è stata utilizzata la procedura è stata nel caso Osman Kavala c. Türkiye. Nonostante una sentenza della Corte europea del 10 dicembre 2019 (divenuta definitiva l’11 maggio 2020), che chiedeva di porre fine alla sua detenzione e di garantirne l’immediata liberazione, nonché i ripetuti appelli del Comitato dei Ministri per la sua liberazione, il ricorrente è rimasto in detenzione. Il Comitato ha deferito la questione alla Corte ai sensi della procedura prevista dall’articolo 46, paragrafo 4. La Grande Camera ha pronunciato la propria sentenza ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 4, l’11 luglio 2022, concludendo che lo Stato convenuto non aveva adempiuto all’obbligo previsto dall’articolo 46, paragrafo 1, della Convenzione. La situazione di Osman Kavala rimane sottoposta a una stretta supervisione da parte del Comitato dei Ministri. La decisione più recente adottata dal Comitato illustra ancora una volta gli sforzi compiuti per garantire che lo Stato convenuto rispetti i propri obblighi ai sensi della Convenzione e la forte insistenza affinché le autorità adottino ora misure concrete volte a consentire la liberazione del ricorrente.

Quali sono le sfide per il processo di supervisione?

Un importante banco di prova per la sicurezza democratica è rappresentato dal livello di attuazione delle sentenze della Corte di Strasburgo e dal rispetto del sistema della Convenzione.

È incoraggiante constatare, dall’ultima relazione annuale del Comitato dei Ministri, che nel 2024 hanno continuato a registrarsi numerosi sviluppi positivi nell’attuazione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo. Tuttavia, la relazione evidenzia anche numerose sfide che il sistema deve affrontare, con un aumento del numero di casi pendenti sottoposti alla supervisione del Comitato dei Ministri, che spesso sollevano questioni complesse e/o problemi di natura sistemica.

Queste diverse sfide dimostrano l’importanza di una volontà politica e di una determinazione costanti nell’attuazione delle sentenze della Corte. Evidenziano inoltre la necessità di solide capacità a livello nazionale per garantire misure efficaci e tempestive a livello interno. La creazione, nel 2024, della rete dei coordinatori nazionali per l’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo può costituire uno strumento fondamentale per rafforzare tali capacità nazionali. Le sfide evidenziano inoltre l’importanza di forti sinergie con l’Assemblea parlamentare, il Congresso dei poteri locali e regionali, il Commissario per i diritti umani e gli organi consultivi e di monitoraggio competenti del Consiglio d’Europa, nonché l’importanza del dialogo istituzionale che si svolge tra il Comitato dei Ministri e la Corte europea dei diritti dell’uomo. Anche le sinergie con altre istituzioni pertinenti, come l’Unione europea, le Nazioni Unite e l’OSCE, svolgono evidentemente un ruolo sempre più importante nel superamento di tali sfide.

Un’ulteriore sfida particolare per il Comitato dei Ministri riguarda la supervisione delle sentenze pronunciate nei confronti della Federazione Russa, che ha cessato di essere membro del Consiglio d’Europa il 16 marzo 2022 e parte della Convenzione il 16 settembre 2022. È probabile che il numero delle sentenze sottoposte alla supervisione del Comitato dei Ministri aumenti, poiché la Corte europea rimane competente a esaminare tutte le domande relative a eventi verificatisi prima del 16 settembre 2022.

La supervisione esercitata dal Comitato dei Ministri rappresenta un contributo fondamentale al sistema europeo di protezione dei diritti umani e, più in generale, alla sicurezza democratica del continente europeo. Il processo di supervisione dimostra che l’effettiva esecuzione delle sentenze della Corte dipende, a seconda delle circostanze, dagli sforzi congiunti degli Stati convenuti e del Comitato dei Ministri, nonché dall’interazione con gli organi competenti del Consiglio d’Europa e con gli organismi internazionali esterni, e dal contributo della società civile.