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¿Cómo pasan las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) del papel a producir cambios reales sobre el terreno después de que el Tribunal haya constatado una violación? Esta fue la cuestión central de una sesión de formación dirigida por Geneviève Mayer, exjefa del Departamento para la Ejecución de las Sentencias del TEDH del Consejo de Europa.
Una de las piedras angulares de la eficacia del sistema del Convenio es la aceptación de la autoridad de las sentencias y decisiones del Tribunal. Esto depende en gran medida del procedimiento posterior a la sentencia establecido para garantizar que los Estados demandados cumplan con su obligación incondicional, en virtud del artículo 46 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, de ejecutar las sentencias definitivas dictadas contra ellos.
En virtud del mismo artículo 46, la supervisión de la ejecución de las sentencias y decisiones definitivas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos corresponde al Comité de Ministros del Consejo de Europa. El Comité de Ministros es el órgano ejecutivo del Consejo de Europa y está compuesto por representantes de los 46 Estados miembros. Esto significa que todos los Estados miembros del Consejo de Europa comparten la responsabilidad colectiva de garantizar que los Estados demandados ejecuten plenamente las sentencias y decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictadas contra ellos y, de este modo, comparten la responsabilidad colectiva de garantizar una comprensión común y el respeto efectivo del Convenio.
¿Cómo funciona el proceso de supervisión?
La práctica desarrollada por el Comité de Ministros a lo largo de los años se refleja en la Regla 6 de su Reglamento para la supervisión de la ejecución de las sentencias y de los términos de los acuerdos amistosos.
Existen tres requisitos principales para que un Estado demandado ejecute una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a saber:
- El pago de cualquier satisfacción equitativa concedida por el Tribunal;
- La adopción de medidas individuales para poner fin a la continuación de la(s) violación(es) respecto del demandante y eliminar las consecuencias de las violaciones que este siga sufriendo;
- Cuando sea necesario, la adopción de medidas generales destinadas a abordar las causas profundas de las violaciones constatadas, con el fin de evitar que se produzcan violaciones similares.
El proceso de supervisión implica, ante todo, examinar la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos con una nueva perspectiva, situándola en el contexto posterior a la violación. En esta etapa surgen preguntas fundamentales: ¿Cuál es la situación actual del demandante? ¿Cuáles son las causas de la(s) violación(es)? ¿Se trata de un caso aislado o revela un problema más complejo o sistémico? ¿Existen otros casos similares que ya estén bajo la supervisión del Comité de Ministros? ¿Ha adoptado ya medidas el Estado demandado? ¿Son adecuadas y suficientes o no?
De conformidad con el principio de subsidiariedad, corresponde principalmente a los Estados demandados presentar sus puntos de vista sobre estas cuestiones y explicar cómo tienen previsto ejecutar la sentencia en cuestión. Se les pide que presenten un plan de acción con un calendario lo antes posible y, a más tardar, seis meses después de que la sentencia sea definitiva.
Los Estados demandados disponen de un amplio margen de apreciación para elegir las medidas que deben adoptarse y los posibles calendarios para las reformas, siempre que dichas medidas sean:
- Compatibles con las conclusiones del Tribunal y con su jurisprudencia en el ámbito de que se trate, así como con la práctica del Comité de Ministros en cuanto a los requisitos para una ejecución efectiva;
- Capaces de proporcionar una reparación adecuada y prevenir nuevas violaciones.
Cuando un Estado demandado considera que ha adoptado todas las medidas necesarias para ejecutar la sentencia, presenta un informe de acción al Comité de Ministros. A continuación, el Comité decide si las medidas adoptadas le permiten poner fin a su supervisión del caso.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos puede identificar medidas generales en sus sentencias para abordar problemas estructurales —mediante una sentencia piloto o una denominada sentencia en virtud del artículo 46— con el fin de ayudar a los Estados demandados y al Comité de Ministros en la fase posterior a la sentencia.
Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos puede considerar oportuno indicar en una sentencia dictada en virtud del artículo 46 una medida individual, generalmente cuando la violación constatada no deja margen de elección respecto de la medida requerida. No obstante, sigue correspondiendo al Comité de Ministros garantizar la aplicación de dicha medida, teniendo en cuenta las circunstancias existentes en el momento de la supervisión de la sentencia en cuestión.
Existe un historial considerable de medidas individuales y generales adoptadas por los Estados demandados bajo la supervisión del Comité de Ministros. Pueden encontrarse numerosos ejemplos de estas medidas —que a menudo implican amplias reformas— en las fichas temáticas y por país publicadas en el sitio web del Departamento para la Ejecución de las Sentencias del TEDH, así como en los informes anuales del Comité de Ministros sobre su supervisión de la ejecución de las sentencias y decisiones del TEDH.
El Departamento para la Ejecución de las Sentencias desempeña un papel central en este sistema y puede describirse como el “motor impulsor” del proceso de supervisión. El Departamento asiste al Comité de Ministros mediante análisis y conocimientos técnicos independientes e imparciales, y formula propuestas al Comité para establecer prioridades entre los casos, así como propuestas de decisiones y resoluciones provisionales, de nuevas medidas que deban adoptarse o del cierre de casos. También presta apoyo a los Estados demandados mediante asistencia jurídica y técnica para identificar y aplicar las medidas necesarias a fin de lograr una ejecución plena y efectiva. Esto incluye misiones sobre el terreno para reunirse con actores nacionales clave, con la participación de otros órganos pertinentes del Consejo de Europa.
El Departamento también es un socio clave para la sociedad civil, que desempeña un papel importante en este proceso de supervisión.
La sociedad civil y las comunicaciones conforme a la Regla 9
Un aspecto importante del proceso de supervisión por parte del Comité de Ministros es la posibilidad de recibir aportaciones de terceros en virtud de la Regla 9 del Reglamento del Comité de Ministros para la supervisión de la ejecución de las sentencias y de los términos de los acuerdos amistosos. Las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones nacionales de derechos humanos, las asociaciones de jueces, los colegios de abogados, los organismos que intervienen ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y las organizaciones intergubernamentales internacionales tienen derecho a presentar información y sus puntos de vista sobre la ejecución de las sentencias por parte de los Estados demandados ante el Comité de Ministros. Estas comunicaciones son de suma importancia tanto para el Comité de Ministros como para el Departamento a la hora de evaluar la fase posterior a la sentencia. Por ello, es fundamental que el proceso de supervisión pueda seguir contando con la contribución de la sociedad civil y de todas las entidades facultadas para presentar comunicaciones ante el Comité de Ministros.
¿Cuáles son las herramientas del Comité de Ministros?
La función de supervisión del Comité de Ministros ocupa un lugar específico en su labor. El Comité dedica reuniones específicas a esta función, conocidas como reuniones de Derechos Humanos, precisamente para este propósito. Estas reuniones también ofrecen la oportunidad de mantener un diálogo directo con representantes de alto nivel de los Estados demandados sobre los avances y las dificultades en el proceso de ejecución a nivel nacional.
A lo largo de los años, el Comité ha desarrollado un conjunto gradual de herramientas que combina el diálogo constructivo —que constituye un elemento central de este ejercicio—, la presión entre pares y el apoyo a los Estados demandados mediante programas de cooperación, conocimientos especializados e intercambio de experiencias. Cuando es necesario, el Comité de Ministros utiliza su influencia política para garantizar que los Estados demandados extraigan de buena fe todas las consecuencias necesarias de las conclusiones de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Con la entrada en vigor del Protocolo n.º 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, se introdujeron dos herramientas adicionales en virtud del artículo 46 del Convenio para garantizar el cumplimiento por parte de los Estados demandados de las sentencias del Tribunal Europeo.
La primera herramienta adicional, prevista en el artículo 46, apartado 3, permite al Comité, cuando considera que la supervisión de la ejecución de una sentencia definitiva está bloqueada por un problema de interpretación de dicha sentencia, remitir el problema al Tribunal. Hasta la fecha, el Comité no ha recurrido a esta herramienta.
La segunda herramienta, prevista en el artículo 46, apartado 4, es el denominado procedimiento de infracción. Si el Comité de Ministros considera que un Estado demandado se niega a acatar una sentencia definitiva del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, puede remitir la cuestión al Tribunal. El Comité de Ministros ha recurrido a este procedimiento en dos ocasiones. La primera fue en el caso de Ilgar Mammadov c. Azerbaiyán. El objetivo del procedimiento se alcanzó, ya que los tribunales nacionales anularon las condenas del demandante; este fue puesto en libertad y recibió una indemnización por su detención y privación de libertad ilegales.
La segunda vez que se utilizó este procedimiento fue en el caso de Osman Kavala c. Türkiye. A pesar de una sentencia del Tribunal Europeo de 10 de diciembre de 2019 (definitiva el 11 de mayo de 2020) que exigía poner fin a su detención y garantizar su liberación inmediata, así como de los reiterados llamamientos del Comité de Ministros para su puesta en libertad, el demandante permaneció detenido. El Comité remitió el asunto al Tribunal en virtud del procedimiento previsto en el artículo 46, apartado 4. La Gran Sala dictó su sentencia en virtud del artículo 46, apartado 4, el 11 de julio de 2022, concluyendo que el Estado demandado había incumplido su obligación en virtud del artículo 46, apartado 1, del Convenio. La situación de Osman Kavala continúa bajo la estrecha supervisión del Comité de Ministros. La decisión más reciente adoptada por el Comité vuelve a ilustrar los esfuerzos desplegados para garantizar que el Estado demandado cumpla sus obligaciones en virtud del Convenio, así como su firme insistencia en que las autoridades adopten ahora medidas concretas para avanzar hacia la puesta en libertad del demandante.
¿Cuáles son los desafíos para el proceso de supervisión?
Un indicador importante de la seguridad democrática es el nivel de ejecución de las sentencias del Tribunal de Estrasburgo y el respeto del sistema del Convenio.
Es alentador observar en el último informe anual del Comité de Ministros que en 2024 se siguieron registrando numerosos avances positivos en la ejecución de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sin embargo, este informe también pone de relieve una serie de desafíos a los que se enfrenta el sistema, con un aumento del número de casos pendientes bajo la supervisión del Comité de Ministros, que a menudo plantean cuestiones complejas y/o problemas sistémicos.
Estos diferentes desafíos ponen de manifiesto la importancia de mantener una voluntad política y una determinación sostenidas para ejecutar las sentencias del Tribunal. También muestran la necesidad de contar con sólidas capacidades nacionales que permitan adoptar medidas eficaces y rápidas a nivel interno. La creación, en 2024, de la red de coordinadores nacionales para la ejecución de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos puede constituir una herramienta clave para reforzar dichas capacidades nacionales.
Asimismo, ponen de relieve la importancia de establecer fuertes sinergias con la Asamblea Parlamentaria, el Congreso de Autoridades Locales y Regionales, el Comisario de Derechos Humanos y los órganos consultivos y de supervisión pertinentes del Consejo de Europa, así como la importancia del diálogo institucional que tiene lugar entre el Comité de Ministros y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Las sinergias con otras instituciones pertinentes, como la Unión Europea, las Naciones Unidas y la OSCE, desempeñan claramente un papel cada vez más importante para superar estos desafíos.
Además, un desafío particular para el Comité de Ministros es la supervisión de las sentencias dictadas contra la Federación de Rusia, que dejó de ser miembro del Consejo de Europa el 16 de marzo de 2022 y dejó de ser Parte en el Convenio el 16 de septiembre de 2022. Es probable que aumente el número de sentencias bajo la supervisión del Comité de Ministros, ya que el Tribunal Europeo sigue siendo competente para examinar todas las demandas relativas a hechos ocurridos antes del 16 de septiembre de 2022.
En conclusión, la supervisión ejercida por el Comité de Ministros constituye una contribución fundamental al sistema europeo de protección de los derechos humanos y, más ampliamente, a la seguridad democrática del continente europeo. El proceso de supervisión demuestra que la ejecución efectiva de las sentencias del Tribunal depende, según las circunstancias, de los esfuerzos conjuntos de los Estados demandados y del Comité de Ministros, así como de la interacción con los órganos pertinentes del Consejo de Europa y con organismos internacionales externos, y de la contribución de la sociedad civil.