ASSEDEL
Wie werden Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) nach der Feststellung einer Rechtsverletzung durch den Gerichtshof von einem bloßen Dokument zu einer tatsächlichen Veränderung vor Ort? Diese Frage stand im Mittelpunkt einer von Geneviève Mayer, der ehemaligen Leiterin der Abteilung für die Durchführung von EGMR-Urteilen beim Europarat, geleiteten Schulungssitzung.
Eine wesentliche Voraussetzung für die Wirksamkeit des Konventionssystems ist die Anerkennung der Autorität der Urteile und Entscheidungen des Gerichtshofs. Dies hängt maßgeblich von dem Verfahren nach dem Urteil ab, das sicherstellen soll, dass die beklagten Staaten ihrer bedingungslosen Verpflichtung nach Artikel 46 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) nachkommen, die gegen sie ergangenen rechtskräftigen Urteile umzusetzen.
Gemäß demselben Artikel 46 ist die Überwachung der Umsetzung der rechtskräftigen Urteile und Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte dem Ministerkomitee des Europarats übertragen. Das Ministerkomitee ist das Exekutivorgan des Europarats und setzt sich aus Vertretern der 46 Mitgliedstaaten zusammen. Das bedeutet, dass alle Mitgliedstaaten des Europarats gemeinsam dafür verantwortlich sind, sicherzustellen, dass die beklagten Staaten die gegen sie ergangenen Urteile und Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vollständig umsetzen. Damit tragen sie auch eine gemeinsame Verantwortung für ein einheitliches Verständnis und die wirksame Einhaltung der Konvention.
Wie funktioniert das Überwachungsverfahren?
Die vom Ministerkomitee im Laufe der Jahre entwickelte Praxis findet ihren Niederschlag in Regel 6 seiner Geschäftsordnung für die Überwachung der Umsetzung von Urteilen und der Bedingungen gütlicher Einigungen.
Für die Umsetzung eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte durch einen beklagten Staat gelten grundsätzlich drei zentrale Anforderungen:
- Zahlung einer vom Gerichtshof zugesprochenen gerechten Entschädigung;
- Ergreifen individueller Maßnahmen, um die Fortdauer der festgestellten Verletzung(en) gegenüber dem Beschwerdeführer zu verhindern und die weiterhin bestehenden Folgen der Verletzungen zu beseitigen;
- Ergreifen allgemeiner Maßnahmen, sofern erforderlich, um die Ursachen der festgestellten Verletzung(en) zu beheben und ähnliche Verletzungen künftig zu verhindern.
Das Überwachungsverfahren bedeutet zunächst, das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte aus einer neuen Perspektive zu betrachten und es in den Kontext nach der festgestellten Rechtsverletzung einzuordnen.
Zu den grundlegenden Fragen in dieser Phase gehören: Wie ist die aktuelle Situation des Beschwerdeführers? Was sind die Ursachen der Verletzung(en)? Handelt es sich um einen Einzelfall oder weist er auf ein komplexeres beziehungsweise strukturelles Problem hin? Gibt es bereits andere ähnliche Fälle, die vom Ministerkomitee überwacht werden? Welche Maßnahmen hat der beklagte Staat bereits ergriffen? Sind diese Maßnahmen angemessen und ausreichend oder nicht?
Im Einklang mit dem Grundsatz der Subsidiarität liegt es in erster Linie in der Verantwortung der beklagten Staaten, ihre Einschätzungen zu diesen Fragen darzulegen und zu erläutern, wie sie das betreffende Urteil umzusetzen beabsichtigen. Sie werden aufgefordert, so bald wie möglich und spätestens sechs Monate nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils einen Aktionsplan mit einem Zeitplan vorzulegen.
Den beklagten Staaten steht bei der Auswahl der zu ergreifenden Maßnahmen und der möglichen Zeitpläne für Reformen ein weiter Ermessensspielraum zu, sofern diese Maßnahmen:
- mit den Schlussfolgerungen des Gerichtshofs und seiner Rechtsprechung im betreffenden Bereich sowie mit der Praxis des Ministerkomitees hinsichtlich der Anforderungen an eine wirksame Umsetzung vereinbar sind;
- geeignet sind, einen angemessenen Rechtsschutz und eine wirksame Prävention zu gewährleisten.
Wenn ein beklagter Staat der Auffassung ist, dass er alle erforderlichen Maßnahmen zur Umsetzung des Urteils ergriffen hat, legt er dem Ministerkomitee einen Umsetzungsbericht vor. Das Komitee entscheidet anschließend, ob die ergriffenen Maßnahmen es ihm ermöglichen, die Überwachung des betreffenden Falls zu beenden.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte kann in seinen Urteilen allgemeine Maßnahmen zur Bewältigung struktureller Probleme bestimmen – etwa durch ein Piloturteil oder ein sogenanntes Urteil nach Artikel 46 –, um die beklagten Staaten und das Ministerkomitee in der Phase nach dem Urteil zu unterstützen.
Darüber hinaus kann der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte es für angemessen erachten, in einem Urteil nach Artikel 46 Hinweise zu einer individuellen Maßnahme zu geben, insbesondere wenn die festgestellte Verletzung hinsichtlich der erforderlichen Maßnahme keinen Entscheidungsspielraum lässt. Es bleibt jedoch Aufgabe des Ministerkomitees, die Umsetzung einer solchen Maßnahme unter Berücksichtigung der Umstände sicherzustellen, die sich zum Zeitpunkt der Überwachung des betreffenden Urteils ergeben.
Die beklagten Staaten haben unter der Aufsicht des Ministerkomitees eine beeindruckende Zahl individueller und allgemeiner Maßnahmen ergriffen. Zahlreiche Beispiele solcher Maßnahmen – die häufig weitreichende Reformen umfassen – finden sich in den thematischen und länderspezifischen Informationsblättern, die auf der Website der Abteilung für die Durchführung von EGMR-Urteilen veröffentlicht werden, sowie in den Jahresberichten des Ministerkomitees über die Überwachung der Umsetzung der Urteile und Entscheidungen des EGMR.
Eine zentrale Rolle in diesem System spielt die Abteilung für die Durchführung von EGMR-Urteilen, die als der „Antriebsmotor“ des Überwachungsverfahrens bezeichnet werden kann.
Die Abteilung unterstützt das Ministerkomitee durch ihre unabhängigen und unparteiischen Analysen und ihr Fachwissen. Darüber hinaus unterbreitet sie dem Komitee Vorschläge zur Priorisierung von Fällen sowie Vorschläge für Entscheidungen und Zwischenresolutionen, für weitere zu ergreifende Maßnahmen oder für die Einstellung der Überwachung von Fällen.
Zudem unterstützt die Abteilung die beklagten Staaten durch rechtliche und technische Beratung bei der Ermittlung und Umsetzung der Maßnahmen, die für eine vollständige und wirksame Umsetzung erforderlich sind. Dazu gehören auch Vor-Ort-Missionen, bei denen wichtige nationale Akteure getroffen werden und gegebenenfalls weitere zuständige Gremien des Europarats einbezogen werden.
Die Abteilung ist außerdem ein wichtiger Partner der Zivilgesellschaft, die eine bedeutende Rolle im Überwachungsverfahren spielt.
Zivilgesellschaft und Stellungnahmen nach Regel 9
Ein wichtiger Bestandteil des Überwachungsverfahrens des Ministerkomitees ist die Möglichkeit einer Beteiligung Dritter gemäß Regel 9 der Geschäftsordnung des Ministerkomitees für die Überwachung der Umsetzung von Urteilen und der Bedingungen gütlicher Einigungen.
Organisationen der Zivilgesellschaft, nationale Menschenrechtsinstitutionen, Richtervereinigungen, Rechtsanwaltskammern, vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte intervenierende Einrichtungen sowie internationale zwischenstaatliche Organisationen sind berechtigt, dem Ministerkomitee Informationen und ihre Einschätzungen zur Umsetzung von Urteilen durch die beklagten Staaten vorzulegen.
Solche Stellungnahmen sind sowohl für das Ministerkomitee als auch für die Abteilung für die Durchführung von EGMR-Urteilen von größter Bedeutung bei der Bewertung der Situation nach dem Urteil.
Daher ist es von entscheidender Bedeutung, dass das Überwachungsverfahren auch weiterhin auf die Beiträge der Zivilgesellschaft und aller zur Einreichung von Stellungnahmen beim Ministerkomitee berechtigten Akteure zählen kann.
Welche Instrumente stehen dem Ministerkomitee zur Verfügung?
Die Überwachungsfunktion des Ministerkomitees nimmt in seiner Arbeit einen besonderen Stellenwert ein. Das Ministerkomitee widmet dieser Aufgabe spezielle Sitzungen, die als Menschenrechtssitzungen bezeichnet werden. Diese Sitzungen bieten auch die Möglichkeit eines direkten Dialogs mit hochrangigen Vertretern der beklagten Staaten über Fortschritte und Schwierigkeiten bei der innerstaatlichen Umsetzung.
Im Laufe der Jahre hat das Ministerkomitee ein abgestuftes Instrumentarium entwickelt, das einen konstruktiven Dialog – der einen zentralen Bestandteil des Verfahrens darstellt –, politischen bzw. kollegialen Druck sowie Unterstützung für die beklagten Staaten durch Kooperationsprogramme, Fachwissen und Erfahrungsaustausch miteinander verbindet. Wenn dies erforderlich ist, setzt das Ministerkomitee politischen Einfluss ein, um sicherzustellen, dass die beklagten Staaten aus den Feststellungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in gutem Glauben alle notwendigen Konsequenzen ziehen.
Mit dem Inkrafttreten des Protokolls Nr. 14 zur Europäischen Menschenrechtskonvention wurden im Rahmen von Artikel 46 der Konvention zwei zusätzliche Instrumente eingeführt, um die Einhaltung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs durch die beklagten Staaten sicherzustellen.
Das erste zusätzliche Instrument, das in Artikel 46 Absatz 3 vorgesehen ist, ermöglicht es dem Ministerkomitee, eine Frage an den Gerichtshof zu verweisen, wenn es der Auffassung ist, dass die Überwachung der Umsetzung eines rechtskräftigen Urteils aufgrund eines Problems bei der Auslegung des Urteils blockiert ist. Bislang hat das Ministerkomitee von diesem Instrument noch keinen Gebrauch gemacht.
Das zweite Instrument, das in Artikel 46 Absatz 4 vorgesehen ist, ist das sogenannte Vertragsverletzungsverfahren. Wenn das Ministerkomitee der Auffassung ist, dass ein beklagter Staat sich weigert, einem rechtskräftigen Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Folge zu leisten, kann es die Frage an den Gerichtshof verweisen.
Das Ministerkomitee hat bislang zweimal auf dieses Verfahren zurückgegriffen. Das erste Mal geschah dies im Fall Ilgar Mammadov gegen Aserbaidschan. Das Ziel des Verfahrens wurde erreicht, da die Verurteilungen des Beschwerdeführers von den innerstaatlichen Gerichten aufgehoben wurden; er wurde freigelassen und erhielt eine Entschädigung für seine rechtswidrige Festnahme und Inhaftierung.
Das zweite Mal wurde das Verfahren im Fall Osman Kavala gegen Türkiye angewandt. Trotz eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 10. Dezember 2019, das am 11. Mai 2020 rechtskräftig wurde und die Beendigung seiner Inhaftierung sowie seine unverzügliche Freilassung verlangte, sowie trotz wiederholter Aufforderungen des Ministerkomitees zu seiner Freilassung blieb der Beschwerdeführer in Haft.
Das Ministerkomitee verwies die Angelegenheit gemäß dem Verfahren nach Artikel 46 Absatz 4 an den Gerichtshof. Die Große Kammer erließ am 11. Juli 2022 ihr Urteil nach Artikel 46 Absatz 4 und stellte fest, dass der beklagte Staat seiner Verpflichtung aus Artikel 46 Absatz 1 der Konvention nicht nachgekommen war.
Die Situation von Osman Kavala steht weiterhin unter sehr enger Überwachung durch das Ministerkomitee. Die jüngste vom Ministerkomitee verabschiedete Entscheidung verdeutlicht erneut die Bemühungen, die unternommen werden, um die Einhaltung der Verpflichtungen des beklagten Staates aus der Konvention sicherzustellen. Sie zeigt auch die nachdrückliche Forderung des Ministerkomitees, dass die Behörden nun konkrete Schritte unternehmen, um auf die Freilassung des Beschwerdeführers hinzuwirken.
Welche Herausforderungen bestehen für das Überwachungsverfahren?
Ein wichtiger Prüfstein für die demokratische Sicherheit ist der Grad der Umsetzung der Urteile des Straßburger Gerichtshofs und die Achtung des Konventionssystems.
Es ist ermutigend, dem jüngsten Jahresbericht des Ministerkomitees zu entnehmen, dass auch im Jahr 2024 zahlreiche positive Entwicklungen bei der Umsetzung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verzeichnet werden konnten.
Der Bericht weist jedoch auch auf eine Reihe von Herausforderungen hin, denen sich das System gegenübersieht. Die Zahl der anhängigen Fälle unter der Aufsicht des Ministerkomitees ist gestiegen; diese Fälle werfen häufig komplexe Fragen und/oder strukturelle bzw. systemische Probleme auf.
Diese verschiedenen Herausforderungen verdeutlichen die Bedeutung eines anhaltenden politischen Willens und einer entschlossenen Haltung zur Umsetzung der Urteile des Gerichtshofs. Sie zeigen auch die Notwendigkeit starker innerstaatlicher Kapazitäten, um eine effiziente und zügige Umsetzung auf nationaler Ebene sicherzustellen.
Die 2024 eingerichtete Netzwerkstruktur nationaler Koordinatoren für die Umsetzung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte kann ein wichtiges Instrument zur Stärkung dieser innerstaatlichen Kapazitäten darstellen.
Darüber hinaus unterstreichen die Herausforderungen die Bedeutung enger Synergien mit der Parlamentarischen Versammlung, dem Kongress der Gemeinden und Regionen, dem Menschenrechtskommissar sowie den einschlägigen beratenden und Überwachungsorganen des Europarats.
Ebenso wichtig ist der institutionelle Dialog zwischen dem Ministerkomitee und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte.
Auch die Zusammenarbeit mit anderen relevanten Institutionen wie der Europäischen Union, den Vereinten Nationen und der OSZE gewinnt bei der Bewältigung dieser Herausforderungen zunehmend an Bedeutung.
Eine besondere Herausforderung für das Ministerkomitee stellt darüber hinaus die Überwachung der gegen die Russische Föderation ergangenen Urteile dar. Die Russische Föderation ist am 16. März 2022 aus dem Europarat ausgeschieden und am 16. September 2022 nicht mehr Vertragspartei der Konvention.
Die Zahl der unter der Aufsicht des Ministerkomitees stehenden Urteile dürfte weiter steigen, da der Europäische Gerichtshof weiterhin für die Prüfung aller Beschwerden zuständig ist, die Ereignisse betreffen, die sich vor dem 16. September 2022 ereignet haben.
Zusammenfassend leistet die Überwachung durch das Ministerkomitee einen wesentlichen Beitrag zum europäischen System des Menschenrechtsschutzes und ganz allgemein zur demokratischen Sicherheit des europäischen Kontinents.
Das Überwachungsverfahren zeigt, dass eine wirksame Umsetzung der Urteile des Gerichtshofs – je nach den jeweiligen Umständen – auf gemeinsamen Anstrengungen der beklagten Staaten und des Ministerkomitees beruht.
Ebenso wichtig sind die Zusammenarbeit mit den zuständigen Organen des Europarats und internationalen Einrichtungen außerhalb des Europarats sowie der Beitrag der Zivilgesellschaft.