Comment les arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme se traduisent-ils concrètement sur le terrain après la constatation d'une violation par la Cour ? Cette question était au cœur d'une session de formation animée par Geneviève Mayer, ancienne cheffe du Service de l'exécution des arrêts de la Cour Européenne des Droits de l’Homme au Conseil de l'Europe.
L’acceptation de l’autorité des arrêts et décisions de la Cour est un élément fondamental de l’efficacité du système de la Convention. Celle-ci repose en grande partie sur la procédure postérieure à l’arrêt, mise en place pour garantir que les États défendeurs respectent leur obligation inconditionnelle, au titre de l’article 46 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, d’exécuter les arrêts définitifs rendus à leur encontre.
En vertu de l’article 46, la surveillance de l’exécution des arrêts et décisions définitifs de la Cour européenne des Droits de l’Homme est confié au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Organe exécutif du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres est composé des représentants des 46 États membres. Ainsi, tous les États membres du Conseil de l’Europe assument la responsabilité collective de veiller à ce que les États défendeurs exécutent pleinement les arrêts et décisions de la Cour européenne des Droits de l’Homme rendus à leur encontre et, de ce fait, partagent la responsabilité collective de veiller à la compréhension commune et au respect effectif de la Convention.
Comment fonctionne le processus de surveillance ?
La pratique développée au fil des ans par le Comité des Ministres se reflète dans la règle 6 de ses Règles de la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables.
Il y a trois exigences principales imposées à un État défendeur dans l’exécution d’un arrêt de la Cour européenne des Droits de l'Homme, à savoir :
- Le paiement de toute satisfaction équitable octroyée par la Cour;
- L’adoption de mesures individuelles visant à faire cesser la ou les violations subies par la partie requérante et à effacer les conséquences des violations encore subies;
- Le cas échéant, l’adoption de mesures générales s’attaquant aux causes profondes de la ou des violations constatées afin d’empêcher que des violations similaires ne se produisent.
Le processus de surveillance demande avant tout de se pencher sur l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme avec un œil nouveau, en le plaçant dans le contexte post-violation. À ce stade, des questions fondamentales se posent : quelle est la situation actuelle de la partie requérante ? Quelles sont les causes de la ou des violations ? S’agit-il d’un cas isolé ou l’arrêt révèle-t-il un problème plus complexe ou systémique ? Existe-t-il d’autres cas similaires déjà sous la surveillance du Comité des Ministres ? L’État défendeur a-t-il déjà pris des mesures ? Sont-elles adéquates et suffisantes ou pas ?
Conformément au principe de subsidiarité, il incombe en premier lieu aux États défendeurs de présenter leur position sur ces questions et sur la manière dont ils entendent mettre en œuvre l’arrêt concerné. Ils doivent présenter un plan d’action assorti d’un calendrier dans les meilleurs délais et au plus tard six mois après que l’arrêt soit devenu définitif.
Les États défendeurs bénéficient d’une large marge d’appréciation dans le choix des mesures à adopter et des calendriers possibles de réformes, à condition que ces mesures soient :
- Compatible avec les conclusions de la Cour et sa jurisprudence en la matière et avec la pratique du Comité des Ministres quant aux exigences d’une exécution effective ;
- Capables d'assurer une réparation et une prévention adéquates.
Lorsqu’un État défendeur estime avoir pris toutes les mesures nécessaires à l’exécution de l’arrêt, il soumet un bilan d’action au Comité des Ministres. Le Comité décide alors si les mesures prises lui permettent de clore sa surveillance de l’affaire.
La Cour européenne des droits de l’homme peut identifier dans ses arrêts des mesures générales pour remédier aux problèmes structurels – par le biais d’un arrêt pilote ou d’un arrêt dit « article 46 » – afin d’aider les États défendeurs et le Comité des Ministres dans la phase post-arrêt.
La Cour européenne des Droits de l’Homme peut aussi juger opportun de donner, dans un arrêt sous l’angle de l’article 46, une indication quant à une mesure individuelle, généralement lorsque la violation constatée ne laisse pas de choix quant à la mesure individuelle qui s’impose. Il appartient néanmoins au Comité des Ministres de veiller à la mise en œuvre de cette mesure, à la lumière des circonstances prévalant au moment de la surveillance de l’exécution de l’arrêt en question.
Le bilan impressionnant des mesures individuelles et générales prises par les États défendeurs sous la surveillance du Comité des Ministres est impressionnant. De nombreux exemples de telles mesures — impliquant souvent des réformes d’envergure — figurent dans les fiches thématiques et fiches par pays publiées sur le site du Service de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme ECtHR Comme dans les rapports annuels du Comité des Ministres sur sa surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour. ECtHR.
Service de l’exécution des arrêts joue un rôle central dans ce système et peut être décrit comme le moteur du processus de surveillance. Il assiste le Comité des Ministres en lui fournissant des analyses et une expertise indépendante et impartiale, et en lui soumettant des propositions de priorisation des affaires, ainsi que des propositions de décisions, de résolutions intérimaires, de mesures complémentaires ou de clôture d’affaires. Il apporte également un soutien aux États défendeurs par une assistance juridique et technique pour identifier et mettre en œuvre les mesures nécessaires à une exécution pleine et effective. Ce soutien comprend des missions sur place pour rencontrer les principaux acteurs nationaux, y compris en y associant d’autres organes compétents du Conseil de l’Europe.
Service est également un partenaire clé de la société civile, qui joue un rôle important dans ce processus de surveillance.
Société civile et communications en vertu de la règle 9
Un aspect important du processus de surveillance exercé par le Comité des Ministres réside dans la possibilité pour des tiers de contribuer, conformément à l’article 9 de ses Règles de la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables. Les organisations de la société civile, les institutions nationales de défense des droits de l’homme, les associations de magistrats, les ordres des avocats, les instances intervenant auprès de la Cour européenne des Droits de l’Homme et les organisations intergouvernementales internationales sont habilitées à soumettre au Comité des Ministres des informations et leurs observations sur la mise en œuvre des arrêts par les États défendeurs. Ces contributions sont d’une précieuse assistance tant pour le Comité des Ministres que pour le Service dans le cadre de l’évaluation de la phase post-arrêt. Il est donc crucial que le processus de surveillance puisse continuer à bénéficier de la contribution de la société civile et de toutes les parties habilitées à présenter des communications au Comité des Ministres.
What are the Committee of Ministers tools ?
Le rôle de surveillance du Comité des Ministres occupe une place essentielle dans ses travaux. Le Comité consacre des réunions spécifiques à ce rôle – dites réunions sur les Droits de l’Homme. Ces réunions offrent également l’occasion d’un dialogue direct avec les hauts responsables des États défendeurs sur l’évolution de la situation face aux difficultés rencontrées dans le processus d’exécution interne.
Au fil des ans, le Comité a mis au point une panoplie d’outils progressifs combinant dialogue constructif – élément central de la démarche –, pression des pairs et soutien aux États défendeurs par le biais de programmes de coopération, d’expertise et d’échanges d’expériences. Le cas échéant, le Comité des Ministres recourt à des leviers politiques pour s’assurer que les États défendeurs tirent de bonne foi toutes les conséquences nécessaires des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme.
Avec l’entrée en vigueur du Protocole n° 14 à la Convention européenne des Droits de l’Homme, deux outils supplémentaires ont été introduits en vertu de l’article 46 de la Convention pour garantir le respect par les États défendeurs des arrêts de la Cour européenne.
Le premier instrument additionnel, prévu à l’article 46 § 3, permet au Comité, s’il estime que la surveillance de l’exécution d’un arrêt définitif est entravée par une difficulté d’interprétation de cet arrêt, de saisir la Cour. À ce jour, le Comité n’a pas encore eu recours à cet instrument.
Le second outil, prévu à l’article 46, paragraphe 4, est la procédure en manquement. Si le Comité des Ministres estime qu’un État défendeur refuse de se conformer à un arrêt définitif de la Cour européenne des Droits de l’Homme, il peut saisir la Cour. Le Comité des Ministres a eu recours à cette procédure à deux reprises. La première fois, c’était dans l’affaire Ilgar Mammadov contre Azerbaïdjan.. L’objectif de la procédure a été atteint puisque les condamnations du requérant ont été annulées par les juridictions nationales ; il a été libéré et a obtenu réparation pour son arrestation et sa détention illégales.
La procédure a été utilisée une seconde fois dans l’affaire Osman Kavala c. Türkiye.. Malgré un arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 10 décembre 2019 (définitif le 11 mai 2020) demandant de mettre un terme à sa détention et de garantir sa libération immédiate, ainsi que les appels répétés du Comité des Ministres pour sa libération, le requérant est resté détenu. Le Comité a saisi la Cour en vertu de la procédure prévue à l’article 46, paragraphe 4. La Grande Chambre a rendu son arrêt au titre de l’article 46, paragraphe 4, le 11 juillet 2022, concluant que l’État défendeur avait manqué à son obligation au titre de l’article 46, paragraphe 1, de la Convention. La situation d’Osman Kavala demeure sous la surveillance étroite du Comité des Ministres. La décision la plus récente du Comité illustre une fois de plus les efforts déployés pour garantir le respect par l’État défendeur de ses obligations au titre de la Convention et la vive insistance du Comité de voir de la part des autorités des mesures concrètes en vue de la libération du requérant.
Quels sont les défis du processus de surveillance?
Un test important pour la sécurité démocratique est le degré de mise en œuvre des arrêts de la Cour de Strasbourg et de respect du système de la Convention.
Il est rassurant de constater, d’après le dernier rapport annuel du Comité des Ministres, que de nombreuses évolutions positives dans la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme ont continué d’être enregistrées en 2024. Cependant, ce rapport met également en lumière un certain nombre de défis auxquels le système doit faire face, avec un nombre accru d’affaires sous la surveillance du Comité des Ministres, soulevant souvent des questions complexes et/ou des problèmes systémiques.
Ces différents défis soulignent l’importance d’une volonté politique soutenue et d’une détermination sans faille pour mettre en œuvre les arrêts de la Cour. Ils mettent également en évidence la nécessité de disposer de solides capacités nationales pour garantir des mesures efficaces et rapides au niveau national. La création, en 2024, d’un réseau de coordinateurs nationaux pour l’exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme peut constituer un outil essentiel pour renforcer ces capacités. Les défis soulignent en outre l’importance de fortes synergies avec l’Assemblée parlementaire, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, le Commissaire aux droits de l’homme et les organes consultatifs et de suivi compétents du Conseil de l’Europe, ainsi que l’importance du dialogue institutionnel entre le Comité des Ministres et la Cour européenne des Droits de l’Homme. Les synergies avec d’autres institutions pertinentes, telles que l’Union européenne, les Nations Unies et l’OSCE, jouent un rôle de plus en plus important pour relever ces défis.
En outre, la surveillance de l’exécution des arrêts rendus contre la Fédération de Russie, qui a cessé d’être membre du Conseil de l’Europe le 16 mars 2022 et partie à la Convention le 16 septembre 2022, constitue un défi unique pour le Comité des Ministres. Le nombre d’arrêts sous la surveillance du Comité des Ministres est susceptible d’augmenter, la Cour européenne des Droits de l’Homme restant compétente pour examiner toutes les requêtes relatives à des faits antérieurs au 16 septembre 2022.
En conclusion, la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme par le Comité des Ministres apporte une contribution cruciale au système européen de protection des droits de l’homme et, plus généralement, à la sécurité démocratique du continent européen. Le processus de surveillance démontre que l’exécution effective des arrêts de la Cour repose, selon les circonstances, sur les efforts conjugués des États défendeurs, du Comité des Ministres, ainsi que sur la coopération avec les organes compétents du Conseil de l’Europe et les instances internationales extérieures, et sur la contribution de la société civile.