Cet article examine l'orientation récente et préoccupante prise par l'Union européenne dans le cadre du processus d'externalisation de la question migratoire, lancé en 2020 avec la proposition de la Commission européenne relative au pacte sur la migration et l'asile, en accordant une attention particulière à deux règlements modificatifs distincts du règlement (UE) 2024/1348 : l'un établissant une liste au niveau de l'Union des pays d'origine sûrs, et l'autre élargissant l'application du concept de "pays tiers sûr". Traduit avec DeepL.com (version gratuite)
Cela pourrait donc marquer un tournant majeur dans le cadre de l'asile de l'UE, avec de graves répercussions sur les droits fondamentaux, les garanties procédurales et l'accès à la protection. Le rapport se concentre sur (i) le processus d'externalisation des questions migratoires mené par les politiques de l'UE, à l'exemple de l'Italie, (ii) les risques liés à la mise en œuvre des deux règlements modificatifs distincts du règlement (UE) n° 2024/1348, et (iii) Traduit avec DeepL.com (version gratuite)
I Le processus d'externalisation de la question migratoire mis en œuvre par les politiques de l'UE, à l'exemple de l'Italie
En 2020, la Commission européenne a publié la proposition de pacte sur la migration et l'asile (Commission européenne), qui repose sur quatre piliers principaux : un filtrage rigoureux, la base de données Eurodac sur l'asile et la migration, les procédures aux frontières et le retour, ainsi que les protocoles de crise et la lutte contre l'instrumentalisation. Cette proposition vise à harmoniser et à renforcer les mesures de l'UE en matière de migration, d'asile, de gestion des frontières et d'intégration grâce à une approche politique unifiée. Elle a fait l'objet de négociations pendant quatre ans, avec une période de transition de deux ans pour permettre aux États membres d'élaborer des plans nationaux de mise en œuvre. En avril 2026, le pacte entrera effectivement en vigueur. La Commission a également mis en place le cycle annuel de gestion des migrations afin de fournir une vue d'ensemble complète de la situation en matière d'asile et de migration dans l'UE, d'identifier les situations migratoires auxquelles les États membres sont confrontés et de proposer un fonds de solidarité annuel devant être adopté par le Conseil.
Parallèlement à la réponse commune de l'UE aux flux migratoires, lancée en 2015, les États membres, qui partagent des compétences avec l'UE, ont mis en place des initiatives bilatérales de coopération extérieure, comme l'Italie qui a engagé un processus d'externalisation de la procédure d'asile et, le cas échéant, des procédures de retour. En 2017, le gouvernement italien a signé un protocole d'accord avec la Libye, renouvelé automatiquement en 2022, qui prévoyait également une coopération économique avec les garde-côtes libyens. Le mémorandum stipule : « La partie italienne s'engage à fournir un soutien technique et technologique aux autorités libyennes chargées de lutter contre la migration irrégulière, représentées par la garde des frontières et les garde-côtes du ministère de la Défense », ainsi qu'à « financer les centres d'accueil susmentionnés déjà en activité, conformément à la réglementation applicable, en utilisant les fonds disponibles de l'Italie ainsi que ceux de l'Union européenne ». Par ailleurs, certaines organisations internationales, telles que l’OIM, ont signalé des traitements illégaux et des détentions.
En 2023, la Première ministre italienne, Meloni, et le Premier ministre albanais, Edi Rama, ont annoncé avoir conclu un accord prévoyant que Rome accueille jusqu’à 3 000 migrants en situation irrégulière secourus en Méditerranée dans deux centres de rétention situés en Albanie, dans le but d’y héberger les hommes adultes en bonne santé demandant une protection internationale jusqu’à ce qu’une décision soit prise concernant leur dossier. Le gouvernement italien prévoyait de dépenser environ 670 millions d'euros sur cinq ans, mais depuis la construction des centres, trois tentatives des autorités italiennes pour faire fonctionner l'accord entre l'Italie et l'Albanie ont échoué en raison de décisions rendues par des tribunaux italiens.
On ne sait pas encore si ce processus fonctionnera dans les années à venir, et le fonctionnement des centres eux-mêmes reste assez flou. Un employé de l’un des deux centres a montré son contrat à EUobserver, en soulignant l’article 11 de celui-ci, qui mentionne d’abord la « confidentialité », puis l’« obligation de loyauté », qui impose aux employés de garder secrètes toutes les informations relatives aux activités de l’employeur dont ils auraient connaissance pendant la durée de leur contrat de travail.
La cause de l'inefficacité de ces centres tient à la définition des « pays tiers sûrs » et à la question de savoir si un État européen peut placer en détention des demandeurs d'asile en dehors du territoire de l'UE.
II Les risques liés à la mise en œuvre des deux règlements modificatifs distincts du règlement (UE) n° 2024/1348
Les propositions relatives à la liste européenne des pays d'origine sûrs et à l'application du concept de pays tiers sûr ne font pas partie du paquet législatif initial du nouveau pacte sur la migration et l'asile, mais ont été présentées ultérieurement sous la forme d'amendements au règlement (UE) n° 2024/1348, qui a été adopté dans le cadre dudit pacte.
La première proposition vise à établir une liste commune de l'UE des pays d'origine sûrs : son objectif est d'harmoniser les pratiques des États membres en introduisant une liste commune des pays que la Commission européenne considère comme sûrs pour leurs ressortissants. Les demandes d’asile émanant de ces pays pourront donc être examinées dans le cadre de procédures accélérées, sous réserve d’une évaluation individuelle et de la possibilité de réfuter la présomption de sécurité. La proposition vise à éliminer les divergences entre les listes nationales et à améliorer l’efficacité procédurale au sein du régime d’asile européen commun.
Le concept de «pays tiers sûr» permet aux États membres de l'UE de rejeter une demande d'asile comme irrecevable, sans en examiner le fond, lorsque les demandeurs d'asile auraient pu solliciter et, s'ils y avaient droit, bénéficier d'une protection internationale dans un pays tiers considéré comme sûr pour eux.
En vertu de cet amendement, les États membres peuvent appliquer le concept de «pays tiers sûr» sur la base de trois motifs distincts : l'existence d'un lien entre le demandeur et le pays tiers (ce qui n'est plus une condition obligatoire), le transit antérieur du demandeur par ce pays, ou l'existence d'un accord ou d'un arrangement avec un pays tiers sûr garantissant que la demande d'asile y sera examinée.
Ce dernier élément revêt une importance particulière, car il reflète parfaitement la volonté de l'UE de conclure des accords politiques avec des pays tiers jugés dangereux pour les migrants par des organisations internationales impartiales ; l'un des exemples les plus évidents en est le protocole d'accord entre la Libye et l'Italie.
Considérées dans leur ensemble, ces deux propositions visent à renforcer l'efficacité et la prévisibilité des procédures d'asile dans le cadre du nouveau pacte sur les migrations et l'asile en élargissant le recours aux présomptions de sécurité, tout en soulevant d'importantes questions juridiques et politiques concernant les garanties procédurales, l'accès aux voies de recours et le respect du droit international des réfugiés et des droits de l'homme. strengthen the efficiency and predictability of asylum procedures under the New Pact on Migration and Asylum by expanding the use of presumptions of safety, while raising significant legal and policy questions regarding procedural guarantees, access to remedies, and compliance with international refugee and human rights law.
III La critique politique et normative du Pacte : le point de vue de Damien Carême
Damien Carême, député européen et ancien maire de Grande-Synthe, dans le nord de la France, propose une analyse critique et ancrée dans la réalité politique du processus d’externalisation de la gouvernance migratoire. Son parcours politique, à mi-chemin entre la gouvernance locale et l’élaboration des politiques européennes, offre un prisme pertinent pour évaluer les implications plus larges du nouveau pacte sur les migrations et l’asile.
Carême ne considère pas le Pacte comme une simple réforme technique du régime d'asile européen commun, mais comme le symptôme d'une transformation plus profonde au sein de l'Union européenne : cet accord risque de consolider un modèle de plus en plus axé sur le confinement, la dissuasion et le transfert de responsabilité vers l'extérieur, plutôt que de renforcer la solidarité entre les États membres. Dans cette perspective, le Pacte reflète un besoin politique de démontrer une maîtrise des flux migratoires dans un contexte d'instabilité géopolitique et de montée des pressions nationalistes.
Le processus de négociation lui-même, qui s'est étendu sur plusieurs années, a mis en évidence des tensions importantes entre une gestion des migrations axée sur l'efficacité et le respect des obligations en matière de droits fondamentaux. Selon Carême, de sérieuses préoccupations ont été soulevées quant à la compatibilité avec la Convention européenne des droits de l'homme, notamment en ce qui concerne les procédures accélérées aux frontières et l'élargissement des motifs d'irrecevabilité. Ces tensions mettent en lumière une contradiction structurelle au sein du Pacte : la volonté de simplifier les procédures et d'accroître le nombre de retours risque d'affaiblir les garanties procédurales et l'examen individuel des demandes d'asile.
Il convient d'accorder une attention particulière aux mécanismes qui mettent en œuvre l'externalisation. Le renforcement des frontières extérieures, l'extension des procédures de contrôle aux points d'entrée, l'élaboration de listes à l'échelle de l'UE de pays d'origine sûrs et l'application élargie du concept de « pays tiers sûr » contribuent collectivement à la mise en place d'un système dans lequel l'accès à la protection risque d'être progressivement restreint. L'extension de la collecte de données biométriques dans le cadre du système Eurodac illustre encore davantage une évolution vers la sécurisation et un renforcement de la gouvernance des données.
La critique de Carême est particulièrement pertinente au regard des modifications apportées au règlement (UE) n° 2024/1348, examinées précédemment. La mise en place d’une liste, au niveau de l’Union, des pays d’origine sûrs pourrait conduire à des procédures accélérées fondées sur des présomptions de sécurité difficiles à réfuter dans la pratique. De même, l’application élargie du concept de pays tiers sûr, en particulier lorsque l’exigence d’un lien significatif entre le demandeur et le pays tiers est affaiblie, facilite la relocalisation des demandeurs d’asile vers des États situés en dehors de l’UE, souvent par le biais d’accords politiques bilatéraux.
Carême oppose également cette approche restrictive à la réponse européenne face au déplacement massif de ressortissants ukrainiens en 2022. La mise en œuvre rapide de mécanismes de protection exceptionnels, garantissant l'accès à l'emploi, aux services sociaux et à l'intégration civique, a démontré qu'un modèle fondé sur la solidarité est réalisable sur le plan opérationnel lorsque la volonté politique est présente. Cette comparaison met en évidence une question normative centrale : celle de savoir si un traitement différencié fondé sur la nationalité ou la proximité géopolitique est compatible avec les principes universalistes du droit international des réfugiés.
En ce sens, le point de vue de Carême vient renforcer la préoccupation centrale du présent rapport : à savoir que la trajectoire actuelle de la gouvernance migratoire de l’UE, et en particulier l’extension des présomptions de sécurité et de la responsabilité des pays tiers, risque de modifier considérablement l’équilibre entre efficacité et protection des droits au sein du régime d’asile européen commun. L’absence d’une analyse d’impact exhaustive sur les conséquences humaines, juridiques et sociales de ces réformes accentue encore davantage l’incertitude qui entoure leur mise en œuvre.
Parallèlement, les initiatives municipales, l'engagement de la société civile et les recours stratégiques devant la Cour européenne des droits de l'homme restent des outils essentiels pour garantir que les normes juridiques internationales et européennes continuent de jouer leur rôle de garanties efficaces. Dans ce contexte, le droit international constitue un repère normatif crucial, alors que les compromis politiques privilégient de plus en plus la maîtrise des flux migratoires au détriment de l'accès à la protection.
Dans l'ensemble, cette critique politique vient compléter l'analyse juridique développée dans les sections précédentes. Elle met en évidence le fait que le processus d'externalisation ne se résume pas à une simple reconfiguration technique des compétences, mais constitue une redéfinition plus large de l'approche de l'Union européenne en matière d'asile, qui soulève des questions fondamentales concernant la solidarité, le partage des responsabilités et l'avenir de la protection au sein de l'ordre juridique de l'UE.
Sources
Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica Italiana. https://www.governo.it/sites/governo.it/files/Libia.pdf
IOM Emergency Teams Support Migrants in Libya Following Discovery of Mass Grave and Underground Detention Sites. (2026). International Organization for Migration. https://www.iom.int/news/iom-emergency-teams-support-migrants-libya-following-discovery-mass-grave-and-underground-detention-sites
Figoni, L., Millona, K., & Rondi, L. (2025, October 14). Italy-Albania migrant deal: Millions spent, few results. EUobserver. https://euobserver.com/30225/italy-albania-migrant-deal-millions-spent-few-results/
Safe third country: Council and European Parliament agree on new EU law restricting admissibility of asylum claims. (2025). Council of the EU. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/12/18/safe-third-country-council-and-european-parliament-agree-on-new-eu-law-restricting-admissibility-of-asylum-claims/