Comment les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) se traduisent-ils concrètement sur le terrain après la constatation d'une violation par la Cour ? Cette question était au cœur d'une session de formation animée par Geneviève Mayer, ancienne cheffe du département de l'exécution des arrêts de la CEDH au Conseil de l'Europe.
L’acceptation de l’autorité des arrêts et décisions de la Cour est un élément fondamental de l’efficacité du système de la Convention. Celle-ci repose en grande partie sur la procédure postérieure à l’arrêt, mise en place pour garantir que les États défendeurs respectent leur obligation inconditionnelle, au titre de l’article 46 de la Convention européenne des droits de l’homme, d’exécuter les arrêts définitifs rendus à leur encontre.
En vertu de l’article 46, le contrôle de l’exécution des arrêts et décisions définitifs de la Cour de justice de l’Union européenne est confié au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Organe exécutif du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres est composé des représentants des 46 États membres. Ainsi, tous les États membres du Conseil de l’Europe partagent la responsabilité collective de veiller à ce que les États défendeurs exécutent pleinement les arrêts et décisions de la Cour de justice de l’Union européenne rendus à leur encontre et, de ce fait, la responsabilité collective d’assurer une compréhension commune et le respect effectif de la Convention.
Comment fonctionne le processus de supervision ?
La pratique développée au fil des ans par le Comité des ministres se reflète dans la règle 6 de son Règlement relatif à la surveillance de l’exécution des jugements et des conditions des règlements à l’amiable.
Il existe trois conditions principales pour qu'un État défendeur puisse exécuter un arrêt de la Cour européenne, à savoir :
- Paiement de toute juste satisfaction accordée par le tribunal ;
- Adoption de mesures individuelles visant à prévenir la poursuite de la ou des violations à l’égard du requérant et à effacer les conséquences des violations encore subies ;
- Le cas échéant, adoption de mesures générales s’attaquant aux causes profondes de la ou des violations constatées afin d’empêcher que des violations similaires ne se produisent.
Le processus de contrôle consiste avant tout à réexaminer l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne, en le replaçant dans son contexte post-violation. À ce stade, des questions fondamentales se posent : quelle est la situation actuelle du requérant ? Quelles sont les causes de la ou des violations ? S’agit-il d’un cas isolé ou révèle-t-il un problème plus complexe ou systémique ? Existe-t-il d’autres cas similaires déjà sous le contrôle du Comité des Ministres ? L’État défendeur a-t-il déjà pris des mesures ? Sont-elles adéquates et suffisantes ?
Conformément au principe de subsidiarité, il incombe en premier lieu aux États défendeurs de présenter leur position sur ces questions et sur la manière dont ils entendent mettre en œuvre l’arrêt concerné. Ils sont priés de présenter un plan d’action assorti d’un calendrier dans les meilleurs délais et au plus tard six mois après que l’arrêt soit devenu définitif.
Les États répondants bénéficient d’une large marge de manœuvre pour choisir les mesures à adopter et les calendriers possibles des réformes, à condition que ces mesures soient :
- Compatible avec les conclusions de la Cour et sa jurisprudence en la matière et avec la pratique du Comité des Ministres quant aux exigences d’une exécution effective ;
- Capable d'assurer une réparation et une prévention adéquates.
Lorsqu’un État défendeur estime avoir pris toutes les mesures nécessaires à l’exécution de l’arrêt, il soumet un rapport d’activité au Comité des Ministres. Le Comité décide alors si les mesures prises lui permettent de clore son suivi de l’affaire.
La Cour européenne peut identifier dans ses arrêts des mesures générales pour remédier aux problèmes structurels – par le biais d’un arrêt pilote ou d’un arrêt dit « article 46 » – afin d’aider les États défendeurs et le Comité des Ministres dans la phase postérieure à l’arrêt.
En outre, la Cour européenne peut juger opportun de donner, dans un arrêt rendu en application de l’article 46, une indication quant à une mesure particulière, généralement lorsque la violation constatée ne laisse d’autre choix que la mesure requise. Il appartient néanmoins au Comité des Ministres de veiller à la mise en œuvre de cette mesure, compte tenu des circonstances survenues au moment du contrôle de l’arrêt en question.
Il existe un bilan impressionnant des mesures individuelles et générales prises par les États défendeurs sous la supervision du Comité des Ministres. De nombreux exemples de telles mesures — impliquant souvent des réformes d’envergure — figurent dans les fiches thématiques et nationales publiées sur le site du Département de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). ainsi que dans les rapports annuels du Comité des Ministres relatifs à la supervision de l’exécution des arrêts et décisions de la (CEDH)..
A central role in this system is played by the Department for the Execution of Judgments, which can be described as the “driving engine” of the supervision process. The Department assists the Committee of Ministers with its independent and impartial analyses and expertise, and by making proposals to the Committee for the prioritisation of cases, as well as proposals for decisions, interim resolutions; for further action to be taken, or for closure of cases. It also supports respondent States through legal and technical assistance on the identification and implementation of measures needed to achieve full and effective implementation. This includes on-the-spot missions to meet key national actors, including the involvement of other relevant Council of Europe bodies.
Le ministère est également un partenaire clé de la société civile, qui joue un rôle important dans ce processus de supervision.
Société civile et soumissions en vertu de la règle 9
Un aspect important du processus de contrôle exercé par le Comité des Ministres réside dans la possibilité pour les tiers de contribuer, conformément à l’article 9 de son Règlement relatif au contrôle de l’exécution des arrêts et des accords amiables. Les organisations de la société civile, les institutions nationales de défense des droits de l’homme, les associations de magistrats, les ordres des avocats, les organes intervenant auprès de la Cour de justice de l’Union européenne et les organisations intergouvernementales internationales sont habilitées à soumettre au Comité des Ministres des informations et leurs observations sur la mise en œuvre des arrêts par les États défendeurs. Ces contributions sont essentielles tant pour le Comité des Ministres que pour le Département dans le cadre de l’évaluation de l’arrêt après la phase d’exécution. Il est donc crucial que le processus de contrôle puisse continuer à bénéficier de la contribution de la société civile et de toutes les parties habilitées à présenter des observations au Comité des Ministres.
Quels sont les outils du Comité des ministres ?
Le rôle de supervision du Comité des Ministres occupe une place essentielle dans ses travaux. Le Comité consacre des réunions spécifiques à ce rôle – dites réunions sur les droits de l’homme – à cette fin précise. Ces réunions offrent également l’occasion d’un dialogue direct avec les hauts responsables des États défendeurs sur l’évolution de la situation face aux difficultés rencontrées dans le processus d’exécution interne.
Au fil des ans, le Comité a mis au point une panoplie d'outils progressifs combinant dialogue constructif – élément central de la démarche –, pression des pairs et soutien aux États défendeurs par le biais de programmes de coopération, d'expertise et d'échanges d'expériences. Le cas échéant, le Comité des Ministres recourt à des pressions politiques pour s'assurer que les États défendeurs tirent de bonne foi toutes les conséquences nécessaires des arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne.
Avec l’entrée en vigueur du Protocole n° 14 à la Convention européenne des droits de l’homme, deux outils supplémentaires ont été introduits en vertu de l’article 46 de la Convention pour garantir le respect par les États défendeurs des arrêts de la Cour européenne.
Le premier instrument additionnel, prévu à l’article 46 § 3, permet au Comité, s’il estime que le contrôle de l’exécution d’un arrêt définitif est entravé par un problème d’interprétation de cet arrêt, de saisir la Cour. À ce jour, le Comité n’a pas encore eu recours à cet instrument.
Le second instrument, prévu à l’article 46, paragraphe 4, est la procédure d’infraction. Si le Comité des Ministres estime qu’un État défendeur refuse de se conformer à un arrêt définitif de la Cour de justice de l’Union européenne, il peut saisir cette dernière. Le Comité des Ministres a eu recours à cette procédure à deux reprises. La première fois, dans l’affaire Ilgar Mammadov contre Azerbaïdjan.L’objectif de la procédure a été atteint puisque les condamnations du requérant ont été annulées par les juridictions nationales ; il a été libéré et indemnisé pour son arrestation et sa détention illégales.
La procédure a été utilisée une seconde fois dans l’affaire Osman Kavala c. Turquie.Malgré un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 10 décembre 2019 (définitif le 11 mai 2020) demandant la levée de sa détention et sa libération immédiate, ainsi que les appels répétés du Comité des Ministres en faveur de sa libération, le requérant est resté détenu. Le Comité a saisi la Cour en vertu de la procédure prévue à l’article 46, paragraphe 4. La Grande Chambre a rendu son arrêt au titre de l’article 46, paragraphe 4, le 11 juillet 2022, concluant que l’État défendeur n’avait pas respecté son obligation au titre de l’article 46, paragraphe 1, de la Convention. La situation d’Osman Kavala demeure sous la surveillance étroite du Comité des Ministres. La décision la plus récente du Comité illustre une fois de plus les efforts déployés pour garantir le respect par l’État défendeur de ses obligations au titre de la Convention et son insistance à ce que les autorités prennent des mesures concrètes en vue de la libération du requérant.
Quels sont les défis du processus de supervision ?
Un test important pour la sécurité démocratique est le niveau de mise en œuvre des arrêts de la Cour de Strasbourg et le respect du système des conventions.
Il est rassurant de constater, d’après le dernier rapport annuel du Comité des Ministres, que de nombreuses évolutions positives dans la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne ont continué d’être enregistrées en 2024. Cependant, ce rapport met également en lumière un certain nombre de défis auxquels le système doit faire face, avec un nombre accru d’affaires en instance sous la supervision du Comité des Ministres soulevant souvent des questions complexes et/ou des problèmes systémiques.
Ces différents défis soulignent l’importance d’une volonté politique soutenue et d’une détermination sans faille pour mettre en œuvre les arrêts de la Cour. Ils mettent également en évidence la nécessité de disposer de solides capacités nationales pour garantir des mesures efficaces et rapides au niveau national. La création, en 2024, d’un réseau de coordinateurs nationaux pour l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme peut constituer un outil essentiel pour renforcer ces capacités. Ils soulignent en outre l’importance de fortes synergies avec l’Assemblée parlementaire, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, le Haut-Commissaire aux droits de l’homme et les organes consultatifs et de suivi compétents du Conseil de l’Europe, ainsi que l’importance du dialogue institutionnel entre le Comité des Ministres et la Cour européenne des droits de l’homme. Les synergies avec d’autres institutions pertinentes, telles que l’Union européenne, les Nations Unies et l’OSCE, jouent un rôle de plus en plus important pour relever ces défis.
En outre, le contrôle des arrêts rendus contre la Fédération de Russie, qui a cessé d’être membre du Conseil de l’Europe le 16 mars 2022 et partie à la Convention le 16 septembre 2022, constitue un défi particulier pour le Comité des Ministres. Le nombre d’arrêts placés sous le contrôle du Comité des Ministres est susceptible d’augmenter, la Cour de justice de l’Union européenne restant compétente pour examiner toutes les requêtes relatives à des faits antérieurs au 16 septembre 2022.
En conclusion, le contrôle exercé par le Comité des Ministres contribue de manière essentielle au système européen de protection des droits de l’homme et, plus généralement, à la sécurité démocratique du continent européen. Ce processus de contrôle démontre que l’exécution effective des arrêts de la Cour repose, selon les circonstances, sur les efforts conjugués des États défendeurs, du Comité des Ministres, ainsi que sur la coopération avec les organes compétents du Conseil de l’Europe et les instances internationales extérieures, et sur la contribution de la société civile.